El PAO busca proteger a los líderes a través de intervenciones en el territorio. ¿Cómo hacerlo si no se articula con el Acuerdo de Paz?
Con completo sigilo, el gobierno de Iván Duque lanzó, el pasado 19 de noviembre, un Plan de Acción Oportuna (PAO) para los defensores de derechos humanos en Colombia. Se trata de un proyecto enfocado en la protección de líderes sociales y a cargo del Ministerio del Interior. Empezará a ejecutarse en las regiones donde persiste el conflicto armado y se irá extendiendo en los 32 departamentos. En ¡Pacifista! conocimos el decreto y el documento de estudio que fundamenta el PAO.
En su agenda mediática, Duque no le ha dado mayor importancia al PAO, quizás porque en el plan se reconocen realidades que el partido Centro Democrático ha rechazado, como la necesidad de garantizar la participación política de líderes sociales – como los que estaban en las circunscripciones especiales de paz –y de implementar reformas en los territorios que dejaron las Farc. El decreto hace énfasis en llamados de atención de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y reconoce normas que expidió el gobierno de Juan Manuel Santos para trabajar en la protección de líderes sociales, como el decreto 1066 de 2015 y el 1581 de 2017. Ambos están enmarcados en el reconocimiento del liderazgo social en regiones que históricamente han estado en conflicto.
El PAO comenzará a funcionar con una Comisión integrada por el presidente y los ministerios de Interior, Defensa, Justicia, el comandante de las Fuerzas Militares, el director general de la Policía y el director de la Unidad Nacional de Protección (UNP). Esta comisión tiene la obligación de hacer un diagnóstico sobre la violencia contra líderes, un seguimiento a las amenazas contra “defensores de derechos humanos, líderes sociales, comunales y periodistas” y un una sistematización de información para hacerle un seguimiento a ese plan de acción.
En teoría, con esta comisión quedarán claros los presupuestos para proteger a los líderes sociales, así como las regiones que se van a intervenir. Se conformarán, dice el decreto, “Zonas Estratégicas de Intervención (ZEI)”, en donde se implementarán medidas de protección individuales y colectivas. Esta Comisión se reunirá trimestralmente – un lapso quizás extenso si se tiene en cuenta la urgencia que amerita la atención de muchos casos – y contará con una Secretaría Técnica a cargo del Ministerio del Interior.
Hasta ahí las formalidades del decreto. La esencia del plan está en un estudio que realizó el Ministerio del Interior para justificar el PAO. En este documento, el gobierno reconoce que la violencia contra los líderes sociales merece atención, no solo desde la seguridad, sino desde las causas que defienden en sus territorios.
La justificación del PAO
¿Cómo asegurarles a los líderes sociales que podrán realizar su labor en el territorio en condiciones seguras? Esta es una de las preguntas desde las que parte el Ministerio del Interior para elaborar el Plan de Acción Oportuna. De ahí a que se tracen una ambiciosa tarea: crear una “respuesta articulada con las distintas entidades estatales, según las dinámicas territoriales”. El Ministerio reconoce que es necesario rodear a los líderes comunales, a los de restitución de tierras, a los campesinos, a los ambientalistas, a los afrodescendientes, indígenas, LGBTI y a los que integran movimientos de víctimas. Ellos, como señala el documento, están en riesgo. Y amplían el radar un poco más, asegurando que se necesitan medidas para los líderes de organizaciones no gubernamentales y de implementación del Acuerdo de Paz en los territorios.
El gobierno tiene un reto monumental. En el diagnóstico sobre líderes, el Ministerio utiliza la siguiente cifra: entre 2016 y 2018 han sido asesinado 213 líderes sociales. Que el gobierno acepte esta cifra no es un detalle menor, pues lo compromete con una realidad que diferentes sectores políticos han tratado de eclipsar. Señalan en el estudio que “estos hechos ocurrieron principalmente en zonas rurales (72%), afectadas por presencia de economías ilícitas (94%) y la existencia de altos niveles de pobreza multidimensional, superiores a la media nacional (92%)”. La tarea por eso es enorme: no basta con otorgar escoltas, sino que es necesario trabajar en disminuir la brecha de pobreza en esas regiones y tomando medidas para que los armados no se adueñen de esos territorios.
El argumento de que están asesinando a los líderes sociales “por líos de faldas” también se cae por su propio peso en el informe. Con base en datos de la Fiscalía, el Ministerio señala que de 441 ataques a líderes sociales en 2017, 254 están relacionados con agresiones personales, venganzas o por la lucha entre distintas bandas delincuenciales. “Grupos armados organizados han reconfigurado situaciones violentas en sus disputas territoriales que han implicado el incremento de la vulnerabilidad de los defensores de derechos humanos y periodistas”, señala el documento. El espectro de la violencia contra líderes sociales se amplía y el gobierno, en teoría, lo tendrá en cuenta en el PAO.
Antioquia, Cauca, Norte de Santander, Valle del Cauca, Nariño, Caquetá, Chocó y Córdoba son los departamos donde el vacío estatal ha permitido el avance de los grupos armados. Estos territorios “tienen en común encontrarse afectados por la presencia de actividades como la extracción ilícita de yacimientos mineros, los cultivos de uso ilícito como hoja de coca, marihuana y amapola, y el desarrollo de negocios vinculados con el narcotráfico”. El gobierno de Iván Duque tiene el diagnóstico, la pregunta que todavía no está resuelta es si va a continuar – y en caso de que sí, cómo lo va a hacer – con los planes de sustitución de cultivos de uso ilícito en esos territorios.
El 65% de los homicidios – 139 casos – ocurrieron en zonas rurales. Por esta razón, el PAO establece dentro de sus metas “desarrollar acciones focalizadas, según las especificidades de estos territorios”. Una vez más, lo que está por verse son esas acciones focalizadas, pues durante los últimos meses las comunidades de zonas en conflicto se han quejado, por ejemplo, con el aumento de la militarización, como es el caso de Catatumbo, sin contemplar otro tipo de programas sociales.
¿Con qué se encontraron?
De la administración de Juan Manuel Santos, este gobierno rescata la creación de un Cuerpo Élite de la Policía Nacional para atender los casos de líderes sociales y el trabajo de la Unidad Especial de Investigación para el Desmantelamiento de las Organizaciones y Conductas Criminales de la Fiscalía General de la Nación. En el marco institucional también está la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad y un Puesto de Mando Unificado instaurado en febrero de 2017. No obstante, todo este engranaje institucional ha pasado desapercibido y, como lo hemos contado en ¡Pacifista!, no existen rendiciones de cuentas sobre sus alcances ni una comunicación transparente con los medios.
Ahora, el Ministerio del Interior señala en el documento que la Fuerza Pública ha intervenido con dos planes militares: “Victoria Plus” y “Horus”, los cuales se han enfocado en las zonas de conflicto donde están asesinando a los líderes sociales.“La cobertura de las misiones que integran el Plan ´Horus´ ha alcanzado 565 veredas de 93 municipios, localizadas principalmente en los departamentos de Norte de Santander, Córdoba, Chocó, Antioquia, Cauca, Huila, Nariño, Valle del Cauca, Putumayo y Caquetá, así como en Meta, Guaviare y Arauca”, dice el documento.
El éxito de estos planes está en entredicho, pues su objetivo se ha centrado en combatir a las disidencias, o en dar de baja a alias ‘Guacho’, más que en trabajar con los líderes sociales y construir confianza.Sobre el trabajo de la Unidad Nacional de Protección (UNP), el Ministerio dice que a la fecha 6.200 sociales han sido registrados en la unidad y han recibido medidas de protección. “Del total de casos analizados, el 70% fue calificado como una situación de riesgo extraordinario”.
¿Qué cambiará con el PAO?
El Plan promete tres cambios: una reingeniería institucional para dar una respuesta eficaz en los casos de líderes sociales amenazados. Segundo: una intervención en el territorio que no solo sea militar sino que incluya “una respuesta institucional adecuada a las necesidades”. Y tercero, una “estrategia de comunicaciones y capacitación: este eje responde a la necesidad de una campaña para contrarrestar la estigmatización de la condición de líder y de la actuación del Estado en las garantías que brinda para el ejercicio de defensa de derechos, así como de dar a conocer la oferta existente de programas de protección y autoprotección”.
Los reflectores apuntarán a los territorios donde comenzará a implementarse el plan: Bajo Cauca Antioqueño, norte de Antioquia, Catatumbo, norte del Cauca, Pacífico nariñense y sur de Córdoba. Estos territorios, dice el proyecto, “hacen parte de 8 departamentos e integran 44 corregimientos, 69 veredas, 2 inspecciones de policía y 7 sectores identificados como críticos por el Gobierno Nacional. Los territorios focalizados para la implementación del presente instrumento incluyen 9 municipios de Norte de Santander, 2 de Nariño, 4 del sur de Córdoba, 4 en Caquetá, 10 en Cauca, 4 pertenecientes al departamento del Valle, 2 en el Urabá y 8 en Antioquia”.
Están los territorios a intervenir, pero hace falta articular toda la estrategia. El Ministerio del Interior lo dice: las primeras tareas serán de diseño institucional, coordinación y creación de herramientas tecnológicas para evaluar el riesgo que corren los líderes sociales dependiendo de su ubicación. En teoría, la tecnología será esencial en el PAO, pues pretenden utilizar herramientas “que a través del análisis de grandes volúmenes de datos, algoritmos, y con base en caracterizaciones y un enfoque diferencial, evalúen el riesgo y faciliten la definición e implementación de las medidas que deberán adoptarse”. Hacen falta otros proyectos, como el de autoprotección o los de protección colectiva.
Del PAO, supuestamente, se desprenderá una reingeniería de la UNP para disminuir los tiempos de respuesta, ajustando proceso internos y protocolos. Uno de los compromisos del PAO será “fomentar medidas de protección colectiva y generar un proyecto de autoprotección con enfoque diferencial para actores específicos (Juntas de Acción Comunal, indígenas, periodistas, entre otros), que será dado a conocer en los territorios señalados por alertas tempranas”.
En las regiones también se presentarán cambios. Se realizarán sesiones territoriales del Comité de Evaluación de Riesgos y Recomendación de Medidas (CERREM), el cual priorizará los riesgos de mujeres, líderes comunales y periodistas. Algo similar sucederá con los Puestos de Mando Unificados Territoriales, donde deben participar, además de las entidades estatales, las institucionales locales: Alcaldía, Personería, Gobernación. Las medidas que se tomen, dice el estudio, deben ser articuladas con la implementación de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, una de las que quiere cambiar el uribismo.
Del PAO llama la atención la campaña de comunicaciones que van a implementar. El objetivo, dice el Ministerio, “es transformar los estereotipos negativos asociados a la labor de los defensores de derechos humanos, líderes sociales, comunales y periodistas, lo cual atenta contra su labor e interfiere negativamente en las acciones de protección”. Este detalle no es menor, pues desde sectores de extrema derecha han catalogado a líderes sociales como cómplices de ciertos grupos armados e incluso han negado la sistematicidad en los asesinatos. Su labor, señala el documento, “ha sido vinculada al ejercicio de la oposición y con ello, está relacionada específicamente con la izquierda y en muchas ocasiones con la guerrilla”. Esto, para ellos, debe cambiar.
La primera campaña de comunicación que van a lanzar busca disminuir la estigmatización y cambiar el imaginario social alrededor de los líderes. “Se realizarán procesos reflexivos de pedagogía a cerca de la función e importancia que cumplen los líderes sociales, buscando cuestionar los estereotipos que les están generando mayores riesgos, con un enfoque diferencial que atienda las particularidades de los líderes que hacen parte de Juntas de Acción Comunal, líderes indígenas….”.
Aunque resulte extraño, lo cierto es que en el PAO el gobierno de Iván Duque se está comprometiendo a “diseñar y difundir piezas comunicativas en medios nacionales y locales para incidir a favor de los defensores de derechos humanos, líderes sociales, comunales y periodistas”. Estas difusiones, dice el Mininterior, se justifican en la necesidad de poner sobre la mesa la prevención y la protección para líderes sociales.
¿Qué piensan los líderes sociales?
Estos planes parecen adecuados en el papel. Sin embargo, desde las regiones en conflicto encontramos diferentes interpretaciones sobre el PAO. Alejandro Suárez, líder de restitución de tierras, nos dijo que “lo más urgente que tiene que hacer el gobierno es romper esa relación entre las Fuerzas Armadas y la delincuencia paramilitar. Se lo dijimos al presidente Juan Manuel Santos: si no se rompen esos tipos de alianzas van a seguir matando a los líderes sociales. Y por eso es que muchos casos quedan en la impunidad, porque hay complicidad con el Ejército o la Policía”.
Frente a la propuesta de hacer cambios en la UNP, Suárez nos dijo que eso no basta, y que no es tan sencillo: “Cuando a uno lo van a matar, lo matan con escoltas y todo. Ese tipo de medidas no tienen la efectividad que se espera. Las medidas de protección colectivas, si nacen de la comunidad misma, es decir, si la comunidad toma la decisión de autoprotegerse, son efectivas. Cuando hay cadenas de afecto y solidaridad, estas medidas pueden funcionar. Pero si el gobierno no trabaja con la comunidad, será muy difícil que su idea de protección colectiva prospere”.
Olger Pérez, de la Asociación Campesina del Catatumbo (Ascamcat), cree que el PAO se puede convertir fácilmente “en un saludo más a la bandera. La cifra de asesinatos y desplazamientos va en aumento desde que llegó Iván Duque. Yo sufrí un atentado el 16 de julio de este año y llevo cuatro meses por fuera de la región. No hay ninguna garantía que me permita regresar”. Para que el plan de protección tenga sentido, Pérez señala que debe articularse a la implementación del Acuerdo de Paz: “Ya se cumplen dos años de la firma del Acuerdo de Paz y en el Catatumbo no tenemos nada, ni sustitución de cultivos, ni reforma rural, nada. Mandaron como 4.000 militares pero allá todavía están esperando lo que se prometió en el Acuerdo de Paz. También estamos esperando una negociación con el ELN y el EPL para que baje el conflicto. Si eso no se hace, el plan no de protección no va a funcionar”.
Con el último líder que hablamos fue Yonari Landazuri, de Tumaco. Para él, el gobierno acierta si cumple con dos de sus muchas promesas: mejorar la protección a nivel personal y la protección colectiva, en e f caso de ellos fortaleciendo los consejos comunitarios y colectivos. “En estos casos las medidas se deben articular con otras instituciones, como las alcaldías, la Unidad de Víctimas y la misma gobernación. Sin embargo, yo creo que lo más urgente es que en serio vengan al territorio y verifiquen los niveles de riesgo y ahí sí pueden tomar medidas. Darle un escolta a alguien que convive con las disidencias es más peligroso, o darle un vehículo en una zona rural donde no va funcionar. El gobierno tiene primero que conocer la realidad”.
