REPORTAJE | La creación de un nuevo municipio en Guainía abre las puertas a la minería y la agricultura a gran escala, lo que perjudica a la Amazonia colombiana. También es una muestra más de que los intereses políticos están por encima de las comunidades indígenas de esa región.
Por: Antonio José Paz Cardona*
Este artículo salió originalmente en Mongabay Latam, portal independiente dedicado al periodismo ambiental. Lo publicamos en Pacifista! como parte de una alianza editorial.
“Me alegra estar en esta tierra para ver nacer un nuevo municipio en Colombia: Barrancominas. Un municipio con más de 14.000 kilómetros cuadrados, tres veces más grande que el departamento de Atlántico. Eso muestra su gran dimensión, pero muestra, además, que hay un gran reconocimiento histórico. Usted doctor Cuenca [Carlos Cuenca Chaux, representante a la Cámara de Representantes por el departamento de Guainía] desde hace varios años tenía ese propósito. Hoy se cumple un sueño para la comunidad de Barrancominas”.
Estas fueron las palabras del presidente Iván Duque el primero de diciembre de 2019 cuando viajó al Guainía para anunciar formalmente la creación de Barrancominas como municipio.
Por extraño que parezca, ese territorio se encontraba en un gran limbo jurídico, parecido al que persiste en gran parte de las tierras de los departamentos de Guainía, Vaupés y Amazonas, donde no toda su área se encuentra dividida en municipios como ocurre en el resto de Colombia. Debido a que la mayoría de la población de estos lugares es indígena, la Constitución Política de 1991 ordenó la conformación de Entidades Territoriales Indígenas (ETI), una figura político-administrativa especial equivalente al municipio, pero que reconoce que estas zonas históricamente han sido habitadas y gobernadas por indígenas.
Para que su existencia sea legal, el Congreso debía reglamentarlas en una ley de ordenamiento territorial, pero han pasado casi 30 años y no lo ha hecho. Por este vacío legal hoy es posible que, con la creación de municipios, se les arrebate la administración de sus territorios a las comunidades indígenas.
Los gobiernos indígenas amazónicos —reconocidos como asociaciones de autoridades— y la Organización Nacional de los Pueblos Indígenas de la Amazonia Colombiana (Opiac) no se quedaron con los brazos cruzados. Impulsaron la creación de un proyecto que se acercara a la figura de ETI y así fue como lograron la aprobación del decreto 632 de 2018, firmado por el expresidente Juan Manuel Santos en abril de ese año. Esta norma permite transitoriamente el funcionamiento de los territorios indígenas ubicados en áreas no municipalizadas de los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés, mientras esperan que el Congreso cumpla con reconocerlas legalmente a través de la ley de ordenamiento territorial.
Lo que no sabían los indígenas es que mientras el gobierno de Santos les daba la razón, por otro lado daba el visto bueno para la municipalización de Guainía, la iniciativa promovida por el congresista Carlos Cuenca, hoy presidente de la Cámara de Representantes. Una decisión bastante polémica considerando que el 74,9 por ciento de la población del departamento es indígena.
Lo que temen ahora los pueblos amazónicos tras presenciar la creación de Barrancominas en Guainía —y el intento frustrado de hacer lo mismo en San Felipe, otro territorio del departamento— es que, en un futuro, se intente municipalizar nuevamente a San Felipe con el aval del Ejecutivo. ¿Qué intereses hay detrás de la municipalización de una región de mayoría indígena?
18 millones de hectáreas en un limbo jurídico
Antes de la Constitución de 1991 el país estaba organizado en departamentos y municipios, pero había una vasta parte de la Amazonia colombiana —ancestralmente indígena— que no pertenecía a ninguna de estas categorías, conocidas hoy como áreas no municipalizadas. Luego de la Asamblea Constituyente se empezaron a crear nuevos departamentos (Arauca, Casanare, Putumayo, San Andrés, Providencia y Santa Catalina, Amazonas, Guainía, Guaviare, Vaupés y Vichada). En muchos de ellos también se crearon municipios, pero en la Amazonía oriental, en particular los departamentos de Guainía, Vaupés y Amazonas, quedaron enormes zonas sin esta categorización.
Estas grandes áreas de tierra seguían necesitando una figura legal y por eso la misma Constitución ordenó la creación de las ETI, las mismas que no han sido reconocidas hasta hoy y que afectan a las comunidades que ocupan más de 18 millones de hectáreas de la Amazonia. Después de muchos años, el decreto 632 del 2018 llegó para echar a andar el reconocimiento de los derechos de los indígenas amazónicos en estas áreas olvidadas. Para Jaime Escrucería, defensor delegado para Asuntos Étnicos de la Defensoría del Pueblo, este decreto es una figura transitoria y el Estado debe avanzar hacia la creación de las ETI, tal como lo señala la Constitución.
El enorme problema es que gran parte de la clase política que ha pasado por el Congreso no atiende la demanda de los indígenas de la Amazonia oriental, que exigen la descentralización de funciones y competencias establecidas en la Constitución para ejercer su gobierno y, por lo tanto, tener el control directo de los recursos económicos que garanticen su bienestar. “El país se ha formado a partir de cacicazgos políticos. Cada cacique protege su feudo y tener unas estructuras político-administrativas locales que no responden a esa lógica político-electoral convencional genera mucho temor”, dice Juan Carlos Preciado, abogado de la fundación Gaia Amazonas que acompañó la elaboración del decreto 632.
Preciado agrega que hay una incomprensión de los legisladores del país sobre el valor de la diversidad y que “está amarrado a un colonialismo que no es solo político sino mental. Todavía se piensa en los indígenas como menores de edad, como pequeñitos”.
Trabas para el funcionamiento de territorios indígenas
A pesar de todos los tropiezos que han tenido los indígenas de Guainía, Vaupés y Amazonas, el estar cada vez más cerca de las ETI y de gobernar sin limitaciones sus tierras los sigue llenando de esperanza. El decreto 632 planteó tres pasos importantes: el primero es el registro ante el Ministerio del Interior de un consejo indígena —forma de gobierno conformada y reglamentada a través de sus usos y costumbres—; el segundo es la puesta en funcionamiento del territorio que debe cumplir con unos requisitos de delimitación y población; y finalmente, la descentralización de los recursos.
En el fondo, este tercer punto es la gran manzana de la discordia, pues “los departamentos van a perder poder y la plata, pues ya no les va a entrar a ellos sino directamente al territorio indígena. No quieren perder eso ni el poder electoral”, dice Tomás Román, indígena uitoto, expresidente del Consejo Regional Indígena del Medio Amazonas (CRIMA) y asesor de la Opiac.
Esa es la razón por la que según Harold Rincón Ipuchima, secretario general de la Opiac, la implementación del decreto avanza lento y ha tenido innumerables obstáculos. “¿Cuánto tiempo lleva atascada la reglamentación de las ETI? Vemos que hay intereses de por medio de muchos sectores, hemos sufrido persecución por sacar adelante este decreto, desde mucho antes de su firma. Han querido aplastar su implementación por las consecuencias que tiene para el ordenamiento político-administrativo de la región amazónica”, asegura.
Los indígenas hasta ahora no han podido registrar todos sus consejos indígenas ante el Ministerio del Interior, el cual es el primer paso estipulado en el decreto y se suponía era el más fácil y rápido. Según los líderes indígenas, entre septiembre y diciembre de 2019 intentaron inscribir siete consejos, pero el Ministerio tardó siete meses para registrar los tres primeros y los otros cuatro, a pesar de que ha corrido la mitad del año 2020, siguen en espera.
Mongabay Latam consultó con el Ministerio del Interior y desde el Viceministerio para la Participación e Igualdad de Derechos aseguraron que hasta el 29 de mayo de 2020 han recibido siete solicitudes de registro de consejos: Pirá – Paraná en el Vaupés; Mirití – Paraná – Amazonas en el Amazonas; Bajo Río Caquetá – Amazonas en Amazona; Unido de los Ríos Isana y Surubí en Vaupés y Guainía; Yaigojé Apaporis en Amazonas; Alto Río Guainía – Payuwiaya Jiwidan en Guainía y Medio Río Guainía en Guainía.
El viceministro Carlos Alberto Baena afirmó que de las solicitudes de registro “tres ya han sido atendidas favorablemente y las otras cuatro se encuentran actualmente en estudio jurídico”. El Consejo Pirá – Paraná fue registrado el 22 de abril de 2020, Mirití – Paraná – Amazonas el 27 de abril y Bajo Río Caquetá – Amazonas el 28 de ese mes.
Sin embargo, Mongabay Latam pudo constatar que los indígenas tuvieron que insistir en el registro de los consejos en repetidas ocasiones y que en el caso de Pirá – Paraná recurrieron a los estrados judiciales para interponer una tutela, pues según los indígenas, el Ministerio pedía información que no estaba explícita en el decreto y decían que había inconsistencias en sus bases de datos. A pesar de todo esto, el consejo Pirá – Paraná ganó la demanda (aquí pueden ver el fallo judicial).
“Hay de todas las trabas que usted quiera. A todas las solicitudes de consejos les colocaron trabas. Estamos peleando la integralidad cultural y territorial”, dice Román. Incluso, los indígenas tuvieron que acudir nuevamente al juez de primera instancia pues el Ministerio, a pesar del fallo judicial a favor del consejo Pirá – Paraná, aún no lo registraba. El asunto fue de tal magnitud que en marzo de 2020 el juez sancionó por desacato al director encargado de Asuntos Indígenas ROM y Minorías del Ministerio del Interior, con dos días de arresto y una multa (aquí pueden ver fallo del incidente de desacato). Ese fallo fue confirmado el 23 de abril de 2020 por el Tribunal Superior de Bogotá (y aquí pueden ver la respuesta del tribunal).
Municipalización a toda marcha
Mientras los indígenas de Guainía, Vaupés y Amazonas intentan registrar sus consejos por todos los medios legales, lo que sí avanzó rápidamente y sin tropiezo fue la municipalización de Barrancominas. “Es increíble cómo los gobiernos departamental y nacional le dieron todo el apoyo necesario a ese proceso. En cambio al funcionamiento de los territorios indígenas le ponen todas las trabas”, dice Preciado de la Fundación Gaia Amazonas.
Por su parte Fernando Fierro, también abogado de la Fundación Gaia y quien ha acompañado a los indígenas en el proceso de registro de sus consejos, no se explica cómo el mismo gobierno que concertó con los indígenas el decreto 632 firmó en agosto de ese mismo año otro decreto donde se le da “el visto bueno” a crear municipios en el departamento de Guainía. “El entendimiento de lo étnico es intencionalmente asumido con desprecio y desinterés”, asegura.
Pero el gobierno nacional actual tiene otra interpretación. El viceministro Baena aseguró que el decreto 632 no impide que en las áreas no municipalizadas de los departamentos de Amazonas, Vaupés y Guainía se pueda crear un municipio, siempre y cuando se haga una consulta previa con los pueblos indígenas donde se les pregunte si están de acuerdo o no con su creación, “como en efecto se hizo”.
Aun así, la Defensoría del Pueblo coincide con los planteamientos de Preciado y Fierro. “Sin duda alguna, la existencia de los dos decretos es una contradicción desde el punto de vista de la Defensoría. El modelo de municipio no es el modelo de ordenamiento territorial que permite el mejor desarrollo en estos territorios amazónicos y para eso hay distintos ejemplos de municipios inviables en el país como el caso de Taraira en Vaupés. La forma de hacer gobierno en esos territorios [los no municipalizados] era reconociendo el gobierno de los pueblos indígenas”, comenta Jaime Escrucería, el defensor de Pueblos Étnicos.
La molestia por la municipalización de Barancominas llevó a que el 5 de diciembre de 2019, cuatro días después que se oficializara la creación del municipio, los indígenas presentaran una demanda ante el Consejo de Estado pidiendo la nulidad del decreto que daba ese “visto bueno” a la creación de municipios en el Guainía. La demanda fue aceptada y hoy se espera una respuesta. En caso de que el Consejo de Estado determine que el decreto es inconstitucional, Barrancominas dejaría de ser municipio (aquí pueden ver el documento de aceptación de la demanda).
Harold Rincón de la Opiac insiste en que desde la Cámara de Representantes y la Asamblea Departamental de Guainía hay intereses para que el decreto 632 no tenga éxito y los indígenas no avancen en “la garantía de sus derechos”.
Carlos Cuenca Chaux, presidente de la Cámara de Representantes, como mencionó el presidente Duque en el acto de oficialización de Barrancominas, fue uno de los principales promotores de la municipalización en el Guainía. “Lo más importante es que administraremos territorio desde este sector de nuestro departamento, esta será la despensa agrícola […] Este será el municipio de la prosperidad”, dijo Cuenca en el mismo acto protocolario.
Mongabay Latam se comunicó con el representante Cuenca, quien aseguró que él no se opone al decreto 632. “Lo que pasa es que al leerlo tiene unas trabas para operar para los mismos indígenas”, dice. Además, insiste en que solo cuando la ley de ordenamiento territorial autorice la creación de las ETI, las tierras indígenas podrán tener las mismas facultades de otras entidades territoriales del país como los municipios.
Mientras eso ocurre, dice Cuenca, las áreas no municipalizadas no pueden seguir en un limbo jurídico y la vía más rápida de solucionar eso es creando municipios. Al preguntarle por qué en Vaupés y Amazonas no se ha intentado hacer lo mismo, aseguró que “ha faltado voluntad política en esos territorios”. Sin embargo, también vale la pena recordar que han pasado casi tres décadas y el Congreso se niega a reconocer y reglamentar las ETI.
Para promover la creación de Barrancominas, el representante Cuenca apeló a una ley de 2000 donde se dice que las asambleas departamentales pueden crear municipios en territorios de frontera previo visto bueno del presidente. Esa aprobación se materializó en el decreto firmado un día antes (6 de agosto de 2018) que finalizara el gobierno Santos. Sin embargo, el abogado Preciado asegura que Barrancominas no es una zona de frontera y hay documentos que lo comprueban.
Preciado asegura que, en un país tan feudal como Colombia, es difícil que los políticos entiendan la importancia de la diversidad cultural. “La estructura municipal es mucho más conveniente porque se basa en la lógica del político que tiene injerencia en la Asamblea departamental, con el gobernador, con el consejo o con el alcalde y así es cómo van montando sus procesos electorales. Además, hay un racismo estructural que les lleva a creer que a los indígenas hay que gobernarlos y no que son gobernantes, creen que hay que civilizarlos”.
Rincón, de la Opiac, se pregunta: “¿Por qué siendo el representante Cuenca, siendo de un departamento amazónico, se aparta de toda la visión política, biológica y cultural que ha tenido el movimiento indígena amazónico para avanzar hacia las ETI?”.
Consultas ‘express’ y llenas de críticas
En medio del vaivén de argumentos, una de las críticas más duras que le hacen al decreto con que el gobierno nacional emitió su “visto bueno” para la creación de los municipios de Barrancominas y San Felipe en el departamento de Guainía es que no fue consultado con los indígenas. Mientras que el decreto 632, que trata de ser un paso previo a la creación de las ETI, pasó por más de dos años de consulta previa y dando vueltas por despachos ministeriales, a pesar de que fue una propuesta que surgió de los pueblos amazónicos.
Las consultas previas que se hicieron para decidir si se creaban Barrancominas y San Felipe también han recibido críticas, incluso cuando en el segundo caso ganó el No. El representante Cuenca dice que “a pesar de que San Felipe sigue estando en la inconstitucionalidad jurídica, respetamos que allí los indígenas dijeron que no. Así que el asunto se dejó quieto”.
El Ministerio del Interior asegura que no hubo ninguna irregularidad y que “la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa del Ministerio coordinó y llevó a cabo el proceso de consulta previa con las comunidades indígenas, con asiento en los territorios de Barrancominas, los días 6, 7 y 8 de mayo de 2019; e inició el proceso de consulta previa con las comunidades indígenas pertenecientes al corregimiento de San Felipe los días 10, 11 y 12 de mayo de 2019, de acuerdo con la ruta metodológica concertada y aprobada con las comunidades”.
Sin embargo, no todos están de acuerdo con estos argumentos. “Fueron procesos que dejan mucho que desear y se distancian de los estándares internacionales en materia de consulta”, afirma el defensor Escrucería.
El listado de falencias que menciona Escrucería es extenso pero, en resumen, “la consulta y concertación del decreto de áreas no municipalizadas duró casi tres años y la consulta previa para la municipalización de Barrancominas duró tres días. Solo con eso se puede identificar que los pueblos no tuvieron el tiempo ni el espacio para tener una consulta libre e informada”.
El defensor también asegura que una decisión como la de municipalizar requiere unos debates al interior de las comunidades y es extraño que en cuestión de 48 horas el gobierno hiciera la fase de preconsulta, identificación de impactos, establecimiento de acuerdos y protocolización.
“Hay muchos intereses políticos. Enfrentar eso es complicado y dar nombres lo es aún más en un país que siempre asesina a quien demanda y habla”, asegura un indígena amazónico que pidió la reserva de su nombre por seguridad.
A pesar de esto, fuentes oficiales del gobierno consultadas por Mongabay Latam, que pidieron no revelar sus identidades, aseguran que hubo intentos de soborno en las jornadas de consulta y que hay denuncias documentadas en proceso de investigación en las instancias judiciales.
Otra de las dudas que generaron las consultas previas tiene que ver con el origen de los dineros para desarrollarlas. Los indígenas dicen que no saben quién las financió y el representante Cuenca asegura lo mismo. “No participé del proceso de consulta”. Este medio consultó a la gobernación de Guainía para hacerle la misma pregunta, pero hasta el momento no se ha tenido respuesta. Este punto es crucial pues el gobierno suele ser el que financia estos procesos pero no suele tener el dinero para ejecutarlos. Lo único claro hasta ahora es que nadie, aparentemente, sabe de dónde salió la plata para las consultas previas.
¿Por qué tanta insistencia?
Para el defensor Escrucería, además de un interés político, detrás de la municipalización de Barrancominas y el intento frustrado en San Felipe también hay un interés económico, “en la medida que el municipio es la puerta de entrada para los proyectos de explotación de hidrocarburos, minería y todo lo que tiene que ver con aprovechamiento de recursos naturales. Los territorios de Guainía tienen un potencial minero muy fuerte, incluso previo al proceso de municipalización. En 2018, la gobernación público en medios de comunicación que cerca del 80 por ciento del departamento había sido concesionado a una empresa minera canadiense” (aquí pueden ver el mapa). A pesar de esto, el entonces gobernador Javier Zapata explicó que se trató de una carta de intención con la compañía Auxico Resources pero que nunca se llegó a un convenio.
Con todo, el manto de duda detrás de las decisiones de Zapata es grande pues hoy se encuentra preso por corrupción y en su gobierno no solo se conoció de sus intereses mineros sino que se realizaron los procesos de consulta previa para las municipalizaciones de Barrancominas y San Felipe. Según la investigación de la Fiscalía, Zapata y su antecesor, Óscar Armando Rodríguez, habrían cometido varias irregularidades en trámites de por lo menos 45 contratos de suministro y obras públicas de la administración departamental. En total, dice la Fiscalía, se desviaron por los menos 86.000 millones de pesos (cerca de 23 millones de dólares) que hacían parte de las cuentas oficiales de la gobernación.
Mongabay Latam le preguntó a la Gobernación de Guainía si existe en este momento contratos y licencias ambientales en trámite o aprobadas con compañías mineras para la exploración y explotación de oro u otros minerales en el departamento. Hasta el momento de cierre de este reportaje no se obtuvo ninguna respuesta.
Con ese precedente, a los indígenas les preocupa que luego de la municipalización de Barrancominas se vaya abonando camino para permitir la minería. Román, asesor de la Opiac, afirma que la Amazonia está en amenaza pues hay muchas solicitudes de títulos mineros en departamentos como Vaupés y Guainía.
La Amazonia oriental colombiana, esa que todavía se jacta de estar en buen estado de conservación, enfrenta varios problemas y podría no estar tan protegida como se creía. Los indígenas que durante siglos han habitado esos territorios insisten en que los dejen gobernar, mientras que la clase política afirma que la figura de municipio es la mejor manera de tener control sobre millones de hectáreas de selva y recursos naturales.
“Somos conscientes de que en Colombia es muy difícil entender la diversidad cultural y de eso se han valido muchos gobiernos para generar exterminio y racismo. Cuando no comprenden cómo nosotros hemos conservado la diversidad de la Amazonia es muy difícil que nos den la razón”, concluye Rincón de la Opiac.
*Antonio es periodista y editor para Colombia y Ecuador de Mongabay Latam. Trabajó en la revista Semana Sostenible durante 6 años. En 2015 ganó el Premio Amway de Periodismo Ambiental.
