‘Sembrar coca no es un derecho, es un problema’: Antonio Navarro

Andrés Bermúdez Liévano - octubre 13, 2017

Cuando fue gobernador de Nariño, puso en marcha el plan 'Sí se puede', que terminó siendo un ejemplo en materia de sustitución de cultivos de coca.

Por Andrés Bermúdez Liévano

Este artículo forma parte de nuestro Proyecto Coca II – Misión Rural. Para ver todos los contenidos haga clic acá.

Antonio Navarro Wolff es uno de los políticos que mejor conoce el problema de la coca en el país. Y lo conoce en el terreno, no desde un escritorio.

No solo porque entre 2008 y 2012 fue gobernador del departamento con mayor cantidad de cultivos de Colombia (Nariño), sino porque desde ese cargo impulsó uno de los experimentos más innovadores para que campesinos que cultivaban coca y amapola encontrar una vida distinta en la legalidad.

Sí se puede. Así se llamaba el piloto en el que los campesinos de dos municipios de Nariño erradicaron la coca de manera voluntaria, en una época en la que la estrategia generalizada del gobierno era de fumigación y fuerza en los terrenos.

Esa ‘tercera vía’ de Navarro, que insiste siempre en que “es más que pasar de una mata a otra mata”, invirtió no solo en cultivos alternos sino en carreteras secundarias, apoyo técnico y salida al mercado. Su visión integral fue una de las que inspiró la estrategia frente a las drogas que plantea el Acuerdo de paz con las Farc pero que se viene implementando a los tumbos, como mostró el episodio que dejó al menos siete campesinos muertos en Tumaco, hace una semana.

Cinco años después, las de Sí se puede son historias raras de éxito en el panorama más bien sombrío de la sustitución de cultivos ilícitos en Colombia. La mayor parte de los campesinos de Leiva y El Rosario, donde se ejecutó, viven hoy de una vibrante economía del café, aunque la coca está reapareciendo. Algo parecido ocurrió también con los indígenas inga de Aponte, un resguardo en las montañas de Tablón de Gómez, que cambiaron 1.500 hectáreas de amapola por arveja, trucha y granadilla, e incluso recibieron un premio de Naciones Unidas por esas labores.

¡Pacifista! habló con el hoy senador por la Alianza Verde y ex candidato presidencial sobre su experiencia trabajando con campesinos para salir de la coca.

¿Sí se puede sustituir la coca en todo el país?

Claro que se puede. Nosotros aprendimos muchas cosas que funcionan y no funcionan en sustitución. Soy optimista de que, parándole bolas a todas las lecciones del pasado, podemos lograrlo.

¿Cuál es la lección que usted aprendió, que considera más útil para el país hoy?

Una cosa en la que no me han hecho caso para nada: acompañamiento en el proceso de transformación a las familias de las regiones productoras.

Lo que más nos funcionó a nosotros –sobre todo en la etapa inicial- fue nombrar unos equipos de gente que visitaban todas las casas, tuvieran o no tuvieran coca. ¿Por qué? Para mostrar que hay una presencia del Estado y un interés en resolver el lío, como un tema de construir confianza, de conversar, de oír opiniones.

Le insistí a Rafael Pardo (el Alto Consejero para el Posconflicto) y a Eduardo Díaz (el exministro que hoy dirige todo el programa de sustitución) todo el tiempo, pero no lo compartieron. Obviamente necesita gente y eso tiene un costo. Pero sinceramente –después de ver el diseño que hicieron– este acompañamiento era una fracción pequeña del costo. Frente a 36 millones por familia (que tiene destinado el programa del Gobierno), lo que podía costar un acompañante era poco.

Esa me parece la experiencia más importante que no se ha aplicado: se necesita, desde el principio, tener información real en terreno y saber qué está pensando la gente.

¿Cómo eran esos equipos?

Eran equipos base de 25 personas, que entraban a trabajar desde el puro comienzo: 16 técnicos agropecuarios como los del Sena, dos especialistas en acceso a mercado, dos de acceso a crédito, dos de formalización de la propiedad y tres de organización comunitaria. Cada uno de ellos tenía a su vez un jefe y, encima de todos, un jefe de todo el equipo a nivel municipal. Más adelante, ya en el desarrollo productivo, le incorporamos a ese esquema un veterinario.

Entonces cada equipo de 31-32 personas atendía a 1.000 familias. Si teníamos 2.000 familias en un municipio, se añadía otro equipo base de 25 personas. Esta es la gente que estaba en el terreno –se movía a pie, en moto, a lomo de mula– y estaba permanentemente en contacto con ellos, ayudándolos a hacer las cosas bien hechas. Siempre eran gente de la zona.

¿Y eso sí sirvió para generar confianza?

Le doy dos ejemplos. En Leiva lo primero que se organizó fue una asociación de señoras especializadas en gastronomía regional, que se reunían y cocinaban platos típicos con ingredientes como la ahuyama. A mí me confesaron muchos esposos que fueros ellas las que los convencieron de entrar al programa.

Otra cosa que nos funcionó fue invitar médicos tradicionales a las comunidades, que tenían toda una teoría sobre la coca como una planta sagrada que está envilecida cuando la vuelven cocaína, que los campesinos le están dando un manejo completamente inaceptable al transformarla en droga. Esos médicos tradicionales reunían más gente que nosotros.

¿Por qué esto? Porque es importante darle al programa no solo una parte técnica y material, sino también un sentido ideológico y comunitario. Esto es lo primero: la relación con las comunidades, luego ya empieza propiamente la asistencia técnica.

¿Usted siente que eso está haciendo falta ahora?

Le dije a Rafael Pardo, ¿por qué no lo ha hecho todavía? Y me responde: ‘porque todavía no ha empezado la parte agropecuaria’.

En mi experiencia esto tenía que ser previo y desde el principio. Claro, buscando ir hacia soluciones productivas, porque la economía ilegal no se puede sino remplazar por otras economías. Pero tiene más que un componente únicamente de generación de ingresos. Es la primera lección que siento que no se ha logrado.

El de ustedes fue uno de los primeros programas de sustitución en insistir en que tenía que ser integral. Que, por ejemplo, sin vías era imposible que fuera viable el cambio.

Esa es la segunda lección que aprendimos. Esto es algo que está incorporado en el Acuerdo pero no lo veo suficientemente bien definido: los bienes públicos, decididos y ejecutados por la comunidad, son muy importantes.

Me dicen que estas decisiones vienen con los PDETS (los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial que se van a implementar en 16 regiones con mayores indicadores de violencia, abandono y pobreza, incluyendo las cocaleras), pero no está ligado al mismo programa de sustitución. La gente debe ver que son parte del mismo programa.

¿Qué tanto valoraban los campesinos las vías?

Las vías son de lejos lo más popular, porque resuelven problemas concretos como que puedan entrar insumos y salir productos.

Ahora, siempre va a haber mucha menos plata que necesidades. ¿Entonces quién prioriza? La comunidad. Eso sí está en el Acuerdo y está bien pensado. ¿Pero, además, quién ejecuta? La comunidad también.

Ustedes le dieron un rol protagónico a las juntas de acción comunal. ¿Funcionó eso?

Eso fue muy exitoso: no hicimos vías nuevas, por la dificultad para tramitar las licencias ambientales, pero sí ampliamos muchos caminos vecinales y de herradura.

Nosotros hacíamos convenios con las juntas de acción comunal, con dos firmas: la del técnico nuestro y la del presidente de la junta. ¿Por qué funcionaba eso? Primero, porque la junta de acción comunal es la que está en el terreno y la que resuelve problemas prácticos. Por ejemplo, nosotros no tuvimos que comprar un solo predio. Al que no quería vender un predio simplemente se le cambiaba por dónde pasaba la vía y todo el mundo donaba sus predios. ¿Quién le pedía la donación? La junta, no el Gobierno, porque al Gobierno no le van a donar nada. A la junta, que son ellos mismos, sí.

Entonces las juntas eran las que ejecutaban esas obras. El funcionario nuestro tenía su firma para desembolsar –sin ella no había desembolso- y hacía asistencia técnica e interventoría. Eso fue muy eficaz.

¿Escogían las vías usando el mismo sistema de los cabildos abiertos con que usted definía prioridades de obras con cada municipio?

Sí, claro, la participación comunitaria es clave. Yo me acuerdo que hicimos un cabildo específico para priorizar vías en Leiva y otro en El Rosario. Llevamos la gente de toda la zona rural y nos echamos todo un día, hasta que llegamos a unos acuerdos para la pregunta ‘con la plata que había, ¿cómo íbamos a hacerla rendir?’

Yo siempre les decía: “Cuando usted se casa, la esposa le pide de todo. Pero uno tiene que empezar por lo primero. ¿Y qué es lo primero? Pues la cama, porque sin cama no hay matrimonio. Y luego la estufa y las ollas, porque hay que comer”.  Somos pobres y vivimos lejos, así que nos adaptamos a las condiciones que tenemos.

Eso lo hicimos con plata de los europeos, porque la Unión Europea nos aceptó lo que en ese entonces el Gobierno no aceptaba: que hubiera plata para ampliar caminos vecinales. No pude conseguir un peso del Gobierno nacional para eso.

En términos de cultivos, ¿qué les funcionó y qué no?

Lo que mejor funcionó en la Cordillera fue el café y, un poco menos, el cacao. Para eso se necesitan paquetes técnicos serios porque, si no, la gente se va a devolver. Que se puedan tener ingresos regulares y estables para el futuro. Si no, es muy difícil que se mantenga.

No funcionó cuando no teníamos paquetes técnicos suficientemente sólidos y bien estudiados. Hubo, por ejemplo, dificultades con el lulo en algunas zonas de la Cordillera Central. Empezó a tener problemas fitosanitarios, nos trajimos técnicos de una de las granjas de Corpoica en Antioquia. Al final nunca funcionó.

¿Cómo garantizar que ese cambio de vida dura en el tiempo?

Otra cosa que aprendimos es que se necesita más años de los que nosotros tuvimos en el programa.

Una vez conversé con el padre Francisco de Roux, que tiene la experiencia del Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio, y le pregunté: ¿cuánto se necesita para que sea sostenible?. Él me dijo: “yo inicialmente pensaba que necesitábamos 10 años, más recientemente pienso que 20 años”. Se necesita continuidad: el cacao, por ejemplo, se demora mínimo tres años en entrar a producción.

Ustedes arrancaron en municipios montañosos de Nariño. ¿Cómo ve trabajar en Tumaco?

Yo inicialmente quería arrancar en Tumaco, pero la Policía Antinarcóticos me dijo ‘No hermano, ese es el municipio más difícil del país. Empiece por uno más fácil, para que aprenda bien cómo funciona y luego se mete al difícil’.

Al final de mi gobierno, cuando ya estábamos de salida, nos metimos al consejo comunitario de Rescate Las Varas en Tumaco y en general tuvimos muy buena recepción. Hicimos inversiones en vías con plata de Usaid y lo del cacao era muy sólido, pero no teníamos un buen paquete técnico para trabajar.

Vimos que en unos programas en años anteriores, también con plata de los americanos, habían traído unas variedades de cacao de Santander y no habían usado las regionales. Constatamos que la gente estaba muy reacia a usar esos cacaos de otra parte, entre otras cosas porque eran de menor calidad y porque el Pacífico tiene unos cacaos aromáticos de muy alta calidad.

Entonces diseñamos un esquema que después lo dejaron abandonado, pero que ahora se está retomando con Corpoica (el brazo de investigación científica del Ministerio de Agricultura): selección de los mejores árboles por productividad, por calidad, por resistencia a las enfermedades y –una vez seleccionados– hacer jardines clonales, para que haya plántulas para poder sembrar y expandir. Y la gente empezó a hacer esos jardines clonales por consejo comunitario.

¿Por qué no funcionó entonces?

No teníamos los paquetes técnicos. Por ejemplo, nos metimos con unos programas de seguridad alimentaria, con hortalizas para que la gente comiera, pero no teníamos buena asistencia técnica y esas plantas se enfermaron y se murieron. No pudimos financiarlo, porque estábamos trabajando con unos recursos residuales que tenía Usaid y no pudimos tener ese acompañamiento en temas fitosanitarios.

Ya después de que yo salí de la Gobernación empezó a haber problema con las Farc. La Columna Móvil Daniel Aldana empezó a pedirle plata a los dirigentes campesinos del consejo comunitario, la gente se negó y tuvieron que salir desplazados por las amenazas de las Farc, que les estaba pidiendo como 50 millones de pesos al año.

Seis años después de ese experimento, ¿aún cree que el cacao puede funcionar en Tumaco?

Ese primer intento por salir de la coca en el Pacífico me enseñó que sí es posible: el cacao es popularísimo y, con acompañamiento, funciona. Logramos que se arrancara el 100 por ciento de las matas en Rescate Las Varas –aunque, claro, que después lo volvieron a sembrar- a cambio de la esperanza del cacao y de los bienes públicos.

Yo me he reunido con asociaciones en Tumaco después de eso y creo que el 70% está dispuesto a reemplazar la coca por cacao. Por ahí un 15% por coco, un 10% por palma y el resto por otras alternativas. Sí se puede: la clave es el cacao, pero tiene que ser un paquete técnico muy serio.

¿Cómo era su relación con las autoridades locales?

Otra cosa que aprendimos: no se le puede dar responsabilidad de manejo del programa a los alcaldes y los políticos. El funcionamiento de las Umatas (los asistentes técnicos del Ministerio de Agricultura que hay en los municipios), por ejemplo, es un desastre en esos municipios: ni siquiera las incorporamos al programa, porque cambiaban cada seis u ocho meses a los técnicos, como cuotas políticas.

Eso está entendido bien por la oficina de Pardo, aunque tiene la dificultad de que ha sido muy centralista el proceso.

Hay que meter a los alcaldes: nosotros los invitábamos a los cabildos abiertos, que tenían plata para la alcaldía. Entonces estaban metidos y muy animados, pero en los temas del programa de sustitución no tomaban decisiones. Sobre todo al nombrar la gente, que es lo que más les importa.

El Acuerdo de paz habla de que el programa de sustitución se debe hacer con toda la comunidad, pero en la práctica se están firmando acuerdos solo con quienes tienen coca. ¿Usted por qué decidió trabajar con toda la gente de esos municipios?

No podíamos mandar un estímulo negativo de que el que tiene coca recibía beneficios superiores al que no tenía. Eso puede tener resultados en el corto plazo, pero en el mediano plazo es totalmente contraproducente y equivocado. Crea incentivos perversos: ‘usted siembre coca, que al que no tiene coca no le ayudan’.

Nosotros lo hicimos con todos y el programa era mucho más barato: eran 9 millones de pesos por familia, mientras que acá son 36 millones. Esa fue nuestra experiencia y funcionó.

¿Qué pasó cuando usted salió de la Gobernación?

Después de que el programa produjo resultados y se acabó, de que no logramos ni una segunda etapa ni que el Gobierno nacional le diera continuidad, empezó a retroceder. Ha pasado lo que tú sabes: ha vuelto la coca.

Sin embargo, en la última medición –en esos dos municipios- teníamos menos que cuando empezamos, pero más que cuando acabó el programa.

El efecto fue importante, pero ¿qué fue lo que pasó? Las Farc empezaron a promover la siembra de coca abiertamente. No sé cuál era el mensaje, pero el resultado es que haya retrocedido el éxito.

¿Usted ve reflejado lo que ustedes propusieron en el Acuerdo de paz?

Sí, sobre todo en un elemento esencial: hay que ganarse la confianza y el apoyo de la comunidad. Eso es fundamental y eso lo dice el Acuerdo.

Y en la práctica, ¿lo ve reflejado en la implementación?

Lo de Tumaco nos está demostrando que no, infortunadamente. Mi lectura es que el programa de erradicación forzosa y el de sustitución voluntaria no están coordinados: se terminan chocando.

Se le ha dado prioridad al de erradicación forzosa porque está mejor diseñado y es más fácil operativamente. La lógica es que la forzosa es para plantaciones muy grandes y para los remisos [que vuelven a sembrar], pero no está funcionando porque el otro programa -el que es para los no remisos- está atrasadísimo. Me parece que ese es el problema de fondo.

¿Qué solución ve entonces?

Yo veo esto muy fraccionado por ministerios, por responsabilidades específicas. Nosotros teníamos, por un lado, una unidad de mando en la Gobernación y, por otro, el programa estaba en dos municipios, bien integrado y con una cabeza unificada.

A mí me parece que una cosa de estas no puede funcionar si el Presidente de la República no se pone a la cabeza. Porque el Estado es muy disperso.

¿Lo que falta es plata?

¡Pero para esto sí hay plata! El presupuesto del 2017, con la adición presupuestal, hay 1,7 billones de pesos para el postconflicto. De esos, hay ejecutados –incluyendo 300 mil millones que hay para la sustitución- un billón. Hay 700 mil millones que hasta un mes no estaban ejecutados en 2017.

Entonces sí hay plata. Por eso, no entiendo lo que está pasando. En el fondo no entiendo.

¿Por qué es más efectiva la erradicación voluntaria? Cuando era forzosa y había fumigación, ¿minaba la confianza?

Pongámoslo en otros términos, más militares. El terreno lo ocupa la infantería, no la aviación: eso lo aprendí de la guerra. La aviación es una fuerza de apoyo. Por eso, si el campesino no decide que se modifique su cultivo, lo puede fumigar todas las veces que quiera, que no lo va a convencer.

Eso es lo que yo veo con el programa de Pardo: con el millón de pesos mensuales, van a atraer muchísima gente. Se termina el millón de pesos y la resiembra va a ser bárbara.

Ahora, siempre va a haber remisos y dificultades. No hay que pensar que esto es tan bueno que va a convencer a todo el mundo. ¿Por qué? Hay un elemento nuevo, que no estaba en la época nuestra: el dólar está a 3000 pesos. Eso es muy poderoso y no podemos pasarlo por encima. Cuando yo estaba de gobernador, el dólar estaba a 2000 pesos y se pagaba a menos la coca.

¿Pero sabe la gente qué me decía? A mí me gusta el programa porque nos quitamos a los grupos armados de encima. Si ya no hay coca, ya no hay grupos armados presionándonos e imponiéndonos condiciones.

Ustedes hablaban mucho de la importancia de una ‘cultura de la legalidad’. ¿Cómo es eso?

Un campesino es una persona que, en general, es sana. Entonces yo no puedo decirle “Usted, al sembrar coca, es un delincuente”, pero sí le voy a decir que “Usted, al sembrar coca, se conecta con delincuentes y termina de socio de mafiosos. Eso no es bueno, no le va a dejar esa herencia a sus hijos. Esa es la realidad”.

Hay gente defendiendo hoy los cultivos de coca. ¿Cómo ve eso?

Yo justamente acabo de dejar constancia de ese tema en la plenaria del Senado. Dije: “Sembrar coca no es un derecho. Es un problema que hay que resolver”. Porque algunos están hablando como si fuera un derecho y eso no es un derecho.

Había veredas donde a nosotros nos dijeron “Acá no vengan con su cuento: no los recibimos, estamos contento con la coca y queremos seguir sembrando”. Entonces nosotros no íbamos, sino que iba el programa de erradicación forzosa.

¿Usted encontró actores ilegales que se oponían a los esfuerzos de sustitución?

¿Sabe qué encontramos? Que esto tiene unos actores fuera de la óptica tradicional, que son los que financian los cultivos de coca y que no siempre son mafias. Muchas veces son negociantes de la región: nosotros encontramos media docena de comerciantes en Leiva y El Rosario que ponían la plata para financiar los cultivos, asociados con los grupos armados.

Yo me di cuenta de eso y los enfrenté en una reunión que los tipos estaban intentando dañar. ‘Ustedes’, les dije y los señalé, ‘si puedo meterlos presos, lo voy a hacer porque ustedes son los financiadores’. Eso fue muy efectivo: se fueron, se escondieron y no volvieron a meterse.

¿Y qué pasaba con los grupos armados?

Esto –un esfuerzo serio de sustitución– en zonas donde hay grupos armados ilegales, digamos ‘primitivos’ como las Bacrim, puede ser difícil de hacer.

Sin embargo, esto con Farc nos funcionó. Aunque no estaban de acuerdo con el programa, era tan popular –sobre todo las vías- que las no se podían oponer. Tanto que las Farc empezaron a nombrar veedurías ciudadanas para garantizar la buena ejecución de las obras, pese a que sabían que por esas vías podía entrar el Ejército. Porque eran muy populares.

¿Usted cómo persuadió al presidente Álvaro Uribe, que defendía la fumigación y la erradicación forzosa, para que le dejara hacer este experimento?

Hablé con él y me dijo ‘bueno, ensaye’. Y me dio una razón bastante curiosa: me dijo ‘vea, sepa una cosa, mi esposa Lina votó por usted cuando usted fue candidato a la Asamblea Constituyente [de 1991]’.

Me dio el espacio para intentarlo y me puso en contacto con la Policía Antinarcóticos. No me dio un peso, eso sí. Toda la plata la conseguí yo con la cooperación internacional.

Finalmente, ¿cómo solucionamos el problema de coca en Tumaco?

Sergio Jaramillo me dijo a mí –cuando estaba cerca de irse (de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz)– ‘¿por qué no se pone usted a la cabeza de lo de Tumaco? Le dije, ‘porque si me pongo a la cabeza de eso me toca retirarme del Senado. Eso es un trabajo de tiempo completo, no hay otra manera’.

Pero yo sí diría que esto amerita un gerente especial para Tumaco, de buen nivel, que se ponga a la cabeza de eso porque es lo más complicado que hay en el país. Un gerente que tenga la posibilidad coordinar todo: erradicación forzosa, sustitución voluntaria, de todo el programa y de hacer los cambios en el diseño del modelo que se necesiten. Tumaco necesita un tratamiento específico, eso es indispensable.