Lo bueno y lo malo del programa de sustitución de coca de Santos

¡Pacifista! analiza el más reciente informe de la Fundación Idea para la Paz.

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Por Andrés Bermúdez Liévano

En 2017, Colombia estrenó acuerdo de paz con un récord histórico de áreas cultivadas con hoja de coca en 15 años. A la vez, comenzó a trabajar el Programa Nacional Integral de Sustitución de cultivos (PNIS), el proyecto quizá más ambicioso que ha diseñado un Gobierno colombiano para cambiar la coca por economías legales, que por primera vez vincula a las Farc en la solución del problema.

En lo corrido del año, el PNIS ha estado en el ojo del huracán y viene avanzando a los tumbos: la oposición lo rechaza, los paros cocaleros en varias regiones lo han sacudido, y los regaños (y luego los elogios) de Donald Trump y el gobierno de Estados Unidos le han caído. A esto se suma la consternación pública por el confuso episodio en que el pasado 6 de octubre murieron al menos seis campesinos en Tumaco, tras una protesta de campesinos cocaleros por la erradicación forzada.

A punto de cumplirse un año de la firma del acuerdo de paz, los investigadores de la Fundación Ideas para la Paz (FIP) —el centro de investigación más pilo del país en temas de posconflicto— le hicieron un corte de cuentas a la política de sustitución de Santos.

¡Pacifista! leyó el informe y concluye que estas son hasta hoy las cinco cosas buenas y las cinco malas del programa de sustitución de coca.

Lo bueno

1. Sí se está sustituyendo en las zonas más duras de la coca

Aunque la coca está en sus niveles más altos en 15 años, el PNIS ataca hoy el problema en su epicentro: las regiones donde históricamente se ha concentrado la coca como Guaviare, Putumayo, Caquetá o el sur del Meta.

Precisamente en esas regiones, el Estado ha sido históricamente ausente y las comunidades desconfían profundamente de las instituciones, pues su única relación consistía en los aviones de aspersión y en los escuadrones policiales de erradicación. Pero ahora, mediante acuerdos concertados, han comenzado a erradicar ellos mismos de manera voluntaria y comenzarán a sustituir por otros cultivos con el apoyo del Gobierno.

“No podemos perder de vista que el PNIS está entrando en zonas que históricamente estuvieron bajo el control de las Farc, con una intervención que pretende romper la lógica contrainsurgente con la que el Estado había operado antes en estos territorios”, dice Juan Carlos Garzón, uno de los investigadores que lideró el informe de la FIP. “Esto implica llegar a zonas dónde hay que construir las mínimas condiciones para comenzar el tránsito a una economía legal y establecer un vínculo de confianza con las comunidades”.

Los avances son lentos. Y lo son porque están viviendo una transición: están pasando de la fase en que se suscribieron acuerdos con comunidades completas (que reúnen a 115.000 familias) a la fase en que cada familia individualmente debe firmarlos (van 25.000). Esto hace difícil cumplir la meta de 50.000 hectáreas arrancadas que se fijó Santos. Y, sobre todo, hará tardar ver sus efectos y constatar si la desaparición de la coca es temporal, como ha sido la constante en Colombia, o si realmente son sostenibles los planes alternos para las 200.000 familias que viven de la mata.

Estos mapas elaborados por la agencia antidrogas de Naciones Unidas (UNODC), que verifica el proceso, muestran cómo la intervención está en la médula del problema en las regiones:

2. La gente sí está cumpliendo con salir de la coca

Hasta ahora, en los lugares donde se han firmado los acuerdos individuales, la gente ya da el primer paso. En otras palabras: ya están arrancando la mata.

El sistema funciona así. Tras firmar los acuerdos, las familias reciben un primer pago del subsidio y arranca a correr el reloj de dos meses para limpiar su finca de coca. Cuando se comprueba que cumplieron se les hace un segundo pago y comienzan los proyectos de sustitución.

Los números de UNODC en municipios históricamente cocaleros son dicientes:

• En San José del Guaviare se ha arrancado 97 por ciento.
• En Uribe, Meta, 88 por ciento.
• En Puerto Asís, 98 por ciento.
• Y en Cumaribo, Vichada, 99 por ciento.
• El que reduce el promedio es Tibú, en el Catatumbo, donde solo va 44 por ciento.

Esto es fundamental porque, como han aprendido Colombia y otros países, como los del sudeste asiático, los cultivos ilícitos solo desaparecen –y no sencillamente se mueven de lugar— cuando hay una voluntad de las comunidades. En Colombia, cuando la estrategia principal eran la erradicación forzada y la fumigación, las tasas de resiembra en la temporada siguiente eran de hasta 50 por ciento.

Los cultivos ilícitos solo desaparecen –y no sencillamente se mueven de lugar— cuando hay una voluntad de las comunidades

3. Las Farc sí están ayudando a salir de la coca

Parte del éxito de la sustitución hasta ahora es que las Farc están montadas en el cuento.

Su rol es poco visible para el grueso de la población colombiana, más pendiente de saber si la guerrilla recién desarmada entregó sus listados de bienes o si revelará ante la justicia transicional la verdad sobre su relación con el negocio.

Según confirmó ¡Pacifista! con dos investigadores que han monitoreado el tema y con un funcionario del Gobierno, sin embargo, su rol ha sido decisivo a la hora de congregar a las comunidades, sobre todo en aquellas zonas bajo su dominio territorial, donde los pobladores se han sentido estigmatizados. En algunos lugares las reuniones con funcionarios del Gobierno se han demorado incluso dos semanas, por pedido de las comunidades, a la espera de que hubiera representantes de las Farc.

4. La mayoría de los beneficiarios son familias campesinas cultivadoras de coca

Aunque esto suene obvio, no lo es. Una de las mayores lecciones del pasado en Colombia es que un porcentaje alto de los recursos de sustitución no llegaba a los campesinos cocaleros. A la vez, la inmensa mayoría de quienes tenía coca no estaba en ningún programa del Gobierno.

“Le comparto una cifra que a mí no me deja dormir: en  94 por ciento de las zonas donde se hace desarrollo alternativo resulta que no hay coca”, le dijo el economista Daniel Mauricio Rico, uno de los que más ha estudiado la coca, en una entrevista con María Isabel Rueda el pasado enero.

Y añadió: “Cuando miramos dónde está la coca, vemos que solo 3 por ciento de los campesinos que tienen cultivos reciben algún tipo de asistencia del Gobierno. En contraste, 19 de cada 20 veredas donde se invierten los recursos de desarrollo alternativo no tienen y no han tenido coca (…). Es histórico, esa es una de las muchas cosas en que la política antidrogas del gobierno Santos y el gobierno Uribe son casi idénticas”.

En cambio hoy, 79 por ciento de las familias beneficiadas son cocaleras —según verificaciones de Naciones Unidas— y las restantes viven en las mismas veredas con coca, dado que tienen las mismas necesidades de apoyo productivo y servicios públicos. Es decir, ahora sí están los que son.

5. Todos los actores participan, incluidas autoridades y comunidades

La mayor garantía de que la coca no se vuelva a sembrar es que las comunidades estén comprometidas y activamente involucradas en sustituirla.

Hasta ahora los acuerdos colectivos del PNIS han sido el fruto de muchos espacios de participación comunitaria, que están permitiendo construir confianza y promoviendo una activa participación de los actores locales, en regiones donde el Estado muchas veces ni había ido.

Y no solo de las comunidades, sino también de los mandatarios.

Como dice Juan Carlos Garzón: “Eso no significa que se estén fortaleciendo las capacidades locales aún, pero es una experiencia muy distinta a la de los programas de Bogotá que llegaban a los usuarios pasándose por encima a todos los actores locales”. Por ejemplo, los alcaldes están presentes en casi todos (15 de los 17 acuerdos colectivos que revisó la FIP hace dos meses) e incluso gobernadores que han sido críticos del aumento en la coca, como el antioqueño Luis Pérez, se han montado al bus.

Lo malo

1. Seguimos poniendo paños de agua tibia

Sobre el papel, el gobierno Santos entendió cuáles han sido los fracasos de la política de drogas en el país. En la práctica, sin embargo, mucho de lo que hace contradice la visión de sustitución con las comunidades que propone el acuerdo, con lo que demuestra que cambiar viejas mañas es difícil.

Las dos metas del Gobierno de sustituir 50.000 hectáreas de coca y la de erradicar a la fuerza otras 50.000 riñen entre sí. En teoría, la sustitución se iba a hacer con los campesinos, y la erradicación forzosa se guardaba para los ‘cultivos industriales’ (o no campesinos) o los que hubieran sembrado después de la fecha corte de julio de 2016. Pero, sin que el Ministerio de Defensa siquiera se esforzara por definir el tamaño de un cultivo industrial, las dos estrategias se vienen pisando los zapatos.

En algunos lugares esa falta de claridad ha provocado enfrentamientos con las comunidades, que piden la primera y no la segunda. Pero, sobre todo, la experiencia histórica ha demostrado que la erradicación forzosa es un pañito de agua tibia que no resuelve el problema de fondo. Su coincidencia en el tiempo con los regaños de Estados Unidos a Colombia muestra que, como dice la FIP, “se trata de una carrera por mostrar resultados” más que una apuesta real por cambiar las condiciones en los territorios.

Y que dista de la real estrategia de la zanahoria y el garrote que aplicaron con mucho éxito los países del sudeste asiático, donde la segunda era una herramienta de control en caso de que fallara la primera.

2. El retraso en la implementación juega en contra

En estos momentos, 17.000 familias cocaleras arrancan sus matas de coca. Pero la pregunta del millón es: ¿Y después qué?

La razón para preocuparse es que el programa de corto plazo —arrancar las matas— avanza, pero el de mediano y largo plazo —elevar las condiciones de vida y las oportunidades de los campesinos en zonas cocaleras— está muy retrasado.

La visión del acuerdo de paz es que, para salir de la coca, hay que cambiar las condiciones en esas regiones, algo que se logra con vías terciarias, veterinarios, agrónomos, educación, salud, electricidad y acceso a mercados. Esos programas, sin embargo, vienen de otras entidades del Estado (prácticamente todos los Ministerios) y están muy rezagados. Con eso, aunque comenzaran pronto los cultivos de sustitución, ¿cómo podrán los campesinos asegurar que crecen sanos, que salen al mercado y que se venden?

A esto se suma que las zonas cocaleras están, en muchos casos, en una situación más dramática que la del —ya de por sí maltrecho— campo colombiano. Por ejemplo, un número muy alto de campesinos colombianos no tienen escrituras formales sobre sus predios, con lo que no pueden sacar siquiera un préstamo en el Banco Agrario. Si entre campesinos esa cifra ronda 50 por ciento, según los cálculos de la economista Ana María Ibáñez, en algunas zonas cocaleras ese porcentaje supera el 80 por ciento, según UNODC. Sin que les formalicen la propiedad, los cocaleros seguirán en una situación muy precaria.

Con unas elecciones presidenciales a la vuelta de la esquina y un posible cambio de gobierno, ¿qué garantiza que esas políticas continúen, sobre todo si siguen tan rezagadas?

3. La plata no va a alcanzar

En medio de tanta coca, también hay un número récord de cocaleros. Y la matemática de cuánto costará acompañarlos en su tránsito de la coca a la legalidad aún no cuadra.

Solo con las 24.953 familias que recibirán su primer pago a noviembre y que arrancan su coca, el PNIS ya está desbordado financieramente. Las cuentas son así: una familia recibe 12 millones de pesos en el primer año (un millón mensual), y otros 12,4 millones en especie (proyectos productivos y asistencia técnica como veterinarios o agrónomos), con lo que ya se requerirían 608.000 millones de pesos, o el doble del monto inicial que tenía el programa. Para cubrir las 115.000 familias que han firmado acuerdos colectivos, se irían —solo en el primer año— 2,7 billones de pesos. Si se suman los 11,6 millones que recibe cada familia en el segundo año, la cifra total superaría los 4 billones.

Como señalan los investigadores de la FIP, “este es un monto de dinero que claramente desborda las capacidades del Estado. El PNIS ha operado sin un techo presupuestal en el establecimiento de acuerdos y sin el respaldo de los recursos necesarios para implementarlo”.

4. Aún no hay salidas para la coca en territorios étnicos y parques

Hasta finales de 2016, entre parques nacionales, resguardos indígenas y consejos comunitarios afro sumaban 32 por ciento del total de coca en Colombia.

Esta tendencia se explica porque estos lugares tienen una protección especial de la Constitución y no admiten una erradicación con herbicidas como el glifosato. Aprovechándose de ese valor natural de los parques y la autonomía de los territorios étnicos (donde la erradicación forzada podría violar el deber de la consulta previa), los grupos criminales impulsaron la llegada de colonos para cultivar coca.

Ese es el problema: aún no hay una solución para la coca que crece ahí. Los afro e indígenas están enfrentados con el Gobierno y dicen no haber sido consultados en la creación del PNIS, mientras que el programa en parques nacionales –que aparece en el Acuerdo de paz- no ha comenzado.

Para rematar, no hay cómo resolver los conflictos que existen en esos territorios. Como en Tumaco, donde muchos colonos cocaleros llevan años —como contó ¡Pacifista!— invadiendo los territorios afro y con malas relaciones con los titulares de esas tierras. Una solución para ellos requiere reubicarlos en otras tierras, una tarea que difícilmente puede hacer la Agencia Nacional de Tierras dado que ni siquiera tiene listo el inventario de baldíos para el fondo para campesinos sin tierra.

5. La violencia sube en zonas cocaleras (mientras que en el resto de Colombia baja)

En los municipios con coca los homicidios se dispararon 12 por ciento este año, mientras que en el resto del país bajaron 8 por ciento, mostrando que es ahí donde está parte del problema.

Esa cifra, ya de por sí alarmante, tiene un matiz adicional. De los 183 municipios que tienen coca, 93 registraron un aumento en los homicidios. Al cruzar esos datos con la presencia de grupos armados, los investigadores de la FIP encontraron que hay una correlación entre las zonas más violentas y el control territorial del Clan del Golfo y de disidencias de las Farc.

Eso significa que una de las metas centrales de la sustitución -que cambien las condiciones de vida de los habitantes rurales- se está viendo amenazada ya por esa alza en las muertes violenta, con lo que la ventana de oportunidad que abrió el Acuerdo de paz se está cerrando rápidamente en muchas regiones. Como dice la FIP, “los grupos armados organizados (disidencias de las Farc, ELN y facciones criminales como el Clan del Golfo) vienen avanzando rápidamente en ocupar los territorios, con impactos directos en los niveles de violencia”.