Análisis de Dejusticia para ¡PACIFISTA! sobre el debilitamiento de la máxima apuesta del gobierno de Juan Manuel Santos en materia de víctimas.
Esta es la columna de Dejusticia en ¡PACIFISTA!
Por Angy Botero*
Al iniciar el primer mandato presidencial de Juan Manuel Santos se promulgó la Ley de víctimas y restitución de tierras- Ley 1448 de 2011. Esta ley fue producto de la movilización social y de la participación de las víctimas. Con ella se reconoció la existencia del conflicto armado y la calidad de víctimas de las personas que sufrieron vulneraciones a sus derechos como consecuencia de la guerra. La Ley fue un gran paso. No obstante, en su implementación se han venido creando nuevas leyes y decretos que han debilitado la política de restitución. Veamos por qué.
Una de las principales medidas de reparación integral que trajo la ley fue el derecho de las víctimas a la restitución de tierras. El proceso de restitución busca devolverle la tierra a los despojados que de acuerdo a las cifras corresponde a 6.5 millones de hectáreas equivalentes al 15% de la superficie agropecuaria del país. Hasta el momento dentro del proceso de restitución se han adelantado 87.119 solicitudes, se han proferido 1.566 sentencias y se han restituido 180.735 hectáreas. Esto, sin duda, es un logro.
Sin embargo, y aunque la restitución es prevalente, se han expedido nuevas leyes y decretos que demuestran la falta de coherencia entre las políticas de reparación a las víctimas del conflicto armado, centrales en la discusión de la Habana, y las demás políticas del Gobierno, entre ellas las de desarrollo.
Las leyes y decretos que se han expedido son: 1) los artículos 49 y 50 del Plan Nacional de Desarrollo; 2) Las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Rural (ZIDRES); 3) La liquidación del INCODER y sus decretos reglamentarios; y, 4) Creación del grupo AMEI al interior de la Unidad de Restitución.
1. Los artículos 49 y 50 del Plan Nacional de Desarrollo crearon una figura denominada -PINES- Proyectos de Interés Estratégico Nacional, sin determinar cuáles son y si efectivamente tienen el carácter de interés público o contribuyen al desarrollo económico y social del país.
Un PINE puede ser cualquier cosa, desde un proyecto de infraestructura hasta un proyecto de minería. Lo grave de esta disposición es que cuando confluye un PINE con una solicitud de restitución sobre el mismo predio debe haber compensación para los solicitantes. Afortunadamente, la Corte Constitucional ya decidió sobre este punto y declaró que el derecho de las víctimas a la restitución de tierras prevalece sobre los PINES.
2. Las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Rural –ZIDRES- son catalogadas por el Gobierno como la posibilidad de hacer agroindustria por primera vez en Colombia. Esta figura permite realizar proyectos de desarrollo empresarial en tierras con cualquier tipo de propiedad, entre ellas baldías (de propiedad del Estado).
Los particulares –empresas, multinacionales, etc.-, que ejecuten el proyecto productivo pueden arrendar e incluso comprar las tierras de los campesinos, restringiendo el derecho de acceso a la tierra de las comunidades.
Varios problemas genera esta ley: Primero, permite la acumulación de baldíos cuya destinación es para campesinos de escasos recursos y sin tierra, contrariando lo estipulado en la Ley 160 de 1994. Segundo, permite la acumulación de más de una Unidad Agrícola Familiar. Y tercero, si las ZIDRES van a estar destinadas a los monocultivos, se puede generar un problema de seguridad alimentaria en el país. La pregunta que surge es: ¿Qué pueden aportarle las ZIDRES al campo y a la construcción de paz en los territorios?
3. Liquidación del INCODER y decretos reglamentarios. Con la liquidación del INCODER se crea una nueva institucionalidad para el sector agrario del país, un total de seis agencias. La creación de estas entidades no resuelve los problemas esenciales que tenía el INCODER, entre ellas la clarificación y titulación de la propiedad. Y tampoco se crean nuevas formas para distribuir la propiedad rural y asegurar el acceso a la tierra para las comunidades campesinas.
Igualmente, uno de los decretos crea un Consejo Superior para la Administración de la Restitución de Tierras, cuya conformación estará integrada por 3 Ministerios, el director del Departamento Nacional de Tierras, el presidente de la Agencia Nacional de Tierras, entre otros, sin participación de la Unidad de Restitución. Su objetivo es recomendar pautas, directrices y políticas para la política de restitución de tierras e incluso proponer cambios a la normatividad vigente en la materia. Este Consejo pone en riesgo la autonomía de la Unidad de Restitución que no participa en este y, con ello, podrían prevalecer intereses en pro del desarrollo para empresas y no de las víctimas.
4. Grupo AMEI y Unidad de Restitución de tierras. Además de las leyes, existen otras reformas administrativas que también han debilitado el proceso de restitución, sobre todo para las comunidades indígenas y afrodescendientes.
Al interior de la Unidad de Restitución, se creó un grupo especial denominado AMEI- Asuntos Ambientales, Minero Energéticos e Infraestructura- que oficialmente fue creado para “blindar” el proceso de imprecisiones sobre el tema y garantizar los derechos de las víctimas. Pero, en la práctica, este grupo está supervisando las demandas de restitución en las que se encuentren traslapes del predio con títulos mineros o concesiones de hidrocarburos. Según Verdad Abierta “es una forma de contener las reclamaciones de las comunidades étnicas”.
Lo anterior nos deja varias reflexiones para el proceso de paz: la primera es que el origen del conflicto armado se da por una disputa por la tierra y en la medida en que no se brinden soluciones adecuadas a estos problemas -la distribución equitativa de la tierra, la desigualdad social y el acceso a derechos económicos, sociales y culturales, de las comunidades rurales- las causas que dieron origen al conflicto continuarán.
La segunda es que un primer paso para la construcción de la paz es el reconocimiento de las víctimas. Los acuerdos de la Habana tienen como eje central a las víctimas del conflicto, sin embargo, el camino recorrido con la Ley 1448 nos muestra que de nada sirve crear una ley con una finalidad específica, si posteriormente se van a implementar otras leyes que contrarían y afectan sus objetivos. Esperemos que este ejemplo no se repita con el proceso de paz y los acuerdos que surjan en la Habana.
*Investigadora de Dejusticia
