#ProyectoCOCA | Tras varios meses de promesas de sus ministros, la política de drogas del gobierno de Iván Duque finalmente está lista, aunque no se ha hecho pública.
Este artículo forma parte de nuestro Proyecto Coca II – Misión Rural. Para ver todos los contenidos haga clic acá.
Tras varios meses de promesas de sus ministros, la política de drogas del gobierno Duque finalmente está lista (o casi lista, porque no se ha hecho pública aún).
Dos cosas llaman la atención. La primera es que el documento largo que esboza la política de drogas es, a pesar de lo mucho que Duque se ha tratado de distanciar políticamente de Santos, bastante parecida a la que terminó trazando éste al final de su gobierno. La política de Duque –que no se ha hecho pública pero cuyo borrador se puede consultar acá– muestra un interés por construir sobre lo construido, por trazar estrategias diferenciadas para cada eslabón de la cadena de las drogas (incluyendo para los campesinos) y por apostarle a las soluciones respaldadas por la evidencia científica.
La segunda es que, a pesar de que el documento largo plantea una mirada compleja del problema, es evidente la esquizofrenia en el gobierno.
Esta política de drogas se contradice con algunos de los documentos que ya hizo público el gobierno, como un ABC de cinco páginas que presenta una visión bastante más simplista del problema). Y tampoco es claro cómo se articulará con otras políticas como la de estabilización (el nombre de Duque para el posconflicto, cuyo consejero Emilio José Archila lanzó su hoja de ruta la semana pasada), la de seguridad nacional (que su consejero, Rafael Guarín, aún no ha develado), el polémico decreto sobre consumo que ya está en marcha o la estrategia del Ministerio de Defensa (quien tiene una voz cantante mucho mayor que en la era Santos).
Y, al igual que sucedió con frecuencia en el gobierno Santos, una cosa es el papel y otra muy distinta la ejecución en la vida real. Proyecto Coca leyó los documentos y estos son los puntos positivos y preocupantes que encontró.
Lo bueno
1. Reconoce que no hay una única receta mágica
Aunque Duque defiende el regreso de la aspersión aérea y sacó un decreto de mano dura contra el consumo, su política plantea estrategias distintas para cada eslabón de la cadena: sustitución e inversión en desarrollo rural para cambiar la realidad en el campo donde hay coca; salud pública para consumidores (que son los eslabones más débiles y no se lucran con el negocio); y mano dura reservada para el narcotráfico.
Además, reconoce que se necesitan estrategias diferenciadas para los distintos territorios, ya que la misma estrategia que sirve en una región no necesariamente funciona en otra. Y que hay un número de territorios de manejo especial donde se concentra un 33% de la coca del país, donde –por razones legales y ambientales– se requieren estrategias especiales: en los parques nacionales, en los resguardos indígenas y en los consejos comunitarios afro (todas áreas donde se ha diagnosticado el problema, pero no ha habido una acción decidida).
Todo esto significa que Duque y el nuevo gobierno han interiorizado muchas de las lecciones del pasado en Colombia y están proponiendo enfoques consistentes con las discusiones a nivel global.
2. Resalta la sustitución con las comunidades
Duque ha ido y venido en el tema de sustitución, por momentos dando la impresión de que considera que la aspersión es la receta mágica para acabar con la coca y en otros defendiendo la importancia de sustituir mano a mano con los campesinos. Esto porque, sin montar a los cultivadores en el bus, se suele repetir la historia recurrente en Colombia de que la coca se termina desplazando a otros lugares —en el famoso ‘efecto globo’ del que hablan los economistas— y la vida de la gente no cambia.
Su política, sin embargo, da un espaldarazo a la sustitución, entendiendo que el problema de la coca va más allá de la erradicación forzosa y, en esa misma línea, que el problema de la droga va más allá de los campesinos que cultivan la coca. Y, por lo tanto, que la solución está en transformar las condiciones en las regiones donde prolifera y apostarle a la inversión en desarrollo rural integral para que los campesinos tengan oportunidades distintas.
“La Política Integral Contra las Drogas no puede estar limitada a un sistema de erradicación de cultivos ilícitos, tiene que integrar alternativas que permitan generar transformación en las diferentes zonas afectadas por este flagelo”, dice en su introducción. Luego, más adelante defiende que el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos (PNIS) –que tanto criticó- es “un componente de la reforma rural integral” y fue “concebido como un instrumento que contribuye a la renovación del territorio y cuya relación costo-beneficio reduce la destinación de recursos y genera mayor sostenibilidad para las comunidades en tránsito a la licitud”.
3. Sustituir como más que arrancar matas de coca
La política larga de Duque (no las versiones cortas) reconoce que sustituir la coca con la gente incrementa las posibilidades de que las zonas cocaleras cuenten con otras alternativas de vida que sean viables y sostenibles en el tiempo.
Y reconoce explícitamente que eso depende de una suma de factores que van más allá de la sola sustitución. Por ejemplo, que los campesinos tengan agrónomos o veterinarios que les ayuden a entender si un cultivo es propicio para su tierra, tiene graves riesgos de enfermedades o realmente tiene mercado, como lograron comprobar estos indígenas nasa en Toribío (Cauca) con la gulupa. Que sin una cadena de comercialización que asegure que pueden vender su producto, como han comprobado estos cultivadores de palmito de El Placer (Putumayo), fracasan los proyectos.
Que, sin carreteras veredales se vuelve imposible sacar los productos al mercado, una dramática realidad que algunas comunidades –como esta en Cáceres (Antioquia)– han venido reversando con empresas comunitarias. O que, incluso sin algo tan básico como una conexión de electricidad, hasta exitosas empresas comunitarias como esta cooperativa de panela en el Valle del Guamuez (Putumayo) la tienen muy difícil. Esos bienes y servicios públicos rurales –como vías terciarias, distritos de riego, veterinarios y agrónomos– son centrales para que las 115.000 familias cocaleras que hay en Colombia la dejen y le apuesten a alternativas de vida en la legalidad.
Por eso, es clave que el documento habla de titulación de tierras para quienes no tienen escrituras, de infraestructura terciaria, de planes de acceso a mercados, de articulación con los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial y de fortalecer la justicia local (todas medidas centrales en el capítulo rural del Acuerdo de paz).
Al igual que en el gobierno Santos, el quid estará en si se cumplirán las promesas y se articulará con los sectores claves, como los Ministerios de Agricultura o de Transporte.
4. El consumo es un problema de salud pública
Aunque Duque se ha mostrado partidario de volver a penalizar la dosis mínima y su decreto sobre consumo permite a la Policía confiscar la droga y multar a sus portadores, el documento de su política pública rescata que para enfrentar el problema del consumo se necesita combinar cuatro acciones: promover hábitos de vida saludables, prevenir a través de educación, facilitar tratamiento médico para quienes tienen consumo problemático y ofrecer herramientas para reducir el daño y el riesgo en el consumo más problemático.
5. Más estrategias para controlar cocaína, no solo coca
Tradicionalmente Colombia se concentró en reducir la oferta de droga intentando controlar los cultivos de coca (de hecho, seguimos midiendo el éxito de toda la estrategia antinarcóticos en hectáreas sembradas, como las fincas).
La explicación de que la coca cayera entre 2008 y 2012 es que Colombia comenzó a cambiar —o al menos combinar— estrategias: no solo se concentró en los cultivos, sino que reforzó las interdicciones de cargamentos de cocaína saliendo del país. De hecho, los años con menos coca también fueron los años en que más incautamos cocaína y más destruimos cristalizaderos.
La política de Duque reconoce que se necesita –como ya habían planteado la Comisión Asesora en Política de Drogas y el Acuerdo de paz– reforzar otros frentes como el control al contrabando de insumos y precursores químicos usados para procesar la cocaína, continuar con las interdicciones (incluyendo en ríos amazónicos, donde ha sido débil) y fortaleciendo la inteligencia financiera para controlar el lavado de activos. Todos ellos puntos en donde Colombia ha sido menos efectivo. Incluso subraya la importancia de vincular más a la DIAN en el tema de finanzas ilegales y de fortalecer el trabajo en fronteras, donde se concentra gran parte de la coca y el tráfico de cocaína.
6. Aunque recupera fumigación, es respetuosa del fallo de la Corte
Uno de los cambios más significativos de la política de Duque es que revive la aspersión aérea para la coca, un giro que es controversial porque ha sido una estrategia cuya eficacia ha sido cuestionada seriamente por muchos estudiosos y porque conlleva una notable pérdida de confianza en el Estado en esos territorios.
Sin embargo, una cosa ha sido notoria del discurso de Duque: él y sus ministros han sido muy cuidadosos siempre en mencionar, casi en el mismo tirón, que respetarán los parámetros del fallo de la Corte Constitucional que avaló la suspensión de la fumigación con glifosato (después de que la Organización Mundial de la Salud –que depende de la ONU– decidió reclasificar el glifosato como una sustancia que puede causar cáncer, tras una investigación científica que detectó una relación directa con el cáncer del sistema linfático) y condicionó su retorno a que se pruebe que no representa un riesgo para la salud y el medio ambiente.
De hecho, el documento largo de Duque establece claramente que el programa de aspersión se hará “en concordancia y cumplimiento de los mandatos legales y parámetros establecidos por la Corte Constitucional”.
Lo malo
1. Insiste en la guerra contra las drogas
Aunque la política de 76 páginas no menciona una sola vez el desacreditado término de “guerra contra las drogas” e insiste en el enfoque integral, en la práctica el gobierno Duque está retomando ese lenguaje en sus mensajes.
Como muestra esta pieza de la Presidencia, el discurso retoma la idea inaugurada por Richard Nixon en 1971 y la mirada punitiva que a la larga ha resultado más contraproducente que útil para resolverlo.
2. La casa para aterrizarla está medio vacía
Un problema clave es que para aterrizar una política, más compleja y completa que el discurso habitual de los altos funcionarios del gobierno Duque, hay una arquitectura institucional débil.
La buena noticia es que, tras casi cinco meses del gobierno, finalmente hay una directora de política de drogas en el Ministerio de Justicia que tire línea: se trata de Ana María Rueda, una politóloga reconocida por su trayectoria de seis años trabajando en temas de drogas.
Rueda llega al cargo después de la ministra Gloria María Borrero postulara en octubre al economista Francisco Sotomayor, quien venía de trabajar con el actual viceministro de política criminal Juan Francisco Espinosa en la UIAF, que se encarga de inteligencia financiera y prevención del lavado de activos. Al final, Sotomayor quedó en otro puesto distinto, el de subdirector estratégico y de análisis, y el cargo de drogas había quedado vacante.
Aunque la llegada de Rueda es una buena señal, llegará a una dirección de drogas que ha ido perdiendo mucha fuerza de tirar línea. De una dirección que llegó a tener 50 personas, ahora no pasan de una decena. Eso le quita impulso a esfuerzos como el Observatorio de Drogas del Ministerio, que ha sido considerado como el más avanzado de América Latina.
Además, mucha gente que sabía mucho de política de drogas se ha ido, comenzando por Marta Paredes que fue durante muchos años la número dos de la dirección y era considerada la memoria institucional en el tema. “Tiene un conocimiento muy técnico, pero además conoce muy bien la realidad de los territorios”, dice una persona que vio su trabajo de cerca.
3. Fumigación, pero sin claridad de cómo y dónde
Aunque el documento de Duque enfatiza en que la aspersión aérea respetará las reglas de la Corte Constitucional, no están claros los criterios que determinarán cuándo se usará, cuándo se optará por la erradicación manual forzosa y cuándo por la sustitución mano a mano con las comunidades.
La política se limita a señalar que “se implementará en áreas o zonas de la geografía nacional con alto nivel de afectación, en las cuales se dificulta realizar otro tipo de programas por estar muy alejados, por presencia de minas antipersonas y/o por problemas de seguridad” y que tendrá en cuenta factores como la densidad poblacional y la presencia de comunidades (muchas de las cuales se han quejado históricamente de que el glifosato asperjado no mata la coca de quienes la cultivan pero sí los cultivos legales de muchos campesinos).
Esto puede reeditar conflictos como los que se vieron en el Gobierno Santos, donde –a pesar de que el Acuerdo de paz marcaba una ruta de incentivos y otra de castigos– en la práctica los programas de erradicación manual forzada (a cargo de Defensa) y de sustitución (a cargo del PNIS y de Rafael Pardo) se terminaron pisando los zapatos. La consecuencia es que la estrategia original de zanahoria y garrote perdía efectividad.
4. Más salud, pero sin plata
Hace años Colombia comenzó a reconocer el consumo como un problema de salud pública, pero ha sido muy renuente a asignar a las distintas estrategias de prevención y tratamiento la voluntad política y los presupuestos necesarios para que puedan cumplir su misión.
Eso se ve, por ejemplo, en que –pese a que Duque y su partido hablan con horror de cómo el consumo afecta a nuestros niños– el presupuesto para prevención ha sido históricamente menor al 5 % del total en temas de drogas y se ha limitado a programas como el ‘Di no a las drogas’ que por años tuvo la Policía.
Esa realidad es evidente con los programas de reducción del daño y el riesgo, como los kits de jeringas nuevas para personas que consumen heroína y tienen, con jeringas recicladas, un alto nivel de riesgo de transmisión de enfermedades como el VIH/Sida o la hepatitis C. En la práctica, estos programas han sido financiados por cooperación internacional y por los municipios, sin contar con un apoyo decidido del Gobierno nacional.
Irónicamente, la política larga de drogas de Duque reconoce esa realidad cuando se lamenta de que “es notable la dificultad que enfrenta el país cuando muchas de las acciones en los campos de prevención, reducción de daños y de tratamiento, se financian a través de proyectos con plazos de duración cortos. Esto limita el logro de resultados, la sostenibilidad de las estrategias e imposibilita la construcción de indicadores sobre los que se pueda hacer seguimiento y evaluación. Urge identificar fuentes de recursos continuas que permitan trascender la financiación de acciones a través de proyectos”. Queda por ver si actúa sobre su propia reflexión.
Si te interesa leer más, puedes consultar:
Ministerio de Justicia (gobierno Duque). Proyecto Política Integral Contra las Drogas (2018).
Ministerio de Justicia (gobierno Santos). Lineamientos Política Nacional de Drogas (2017).
