‘Con la sustitución de coca nos tocó patear el corner, cabecear y tapar’ El balance que entrega Eduardo Díaz son 49.000 hectáreas entre errradicadas y en proceso de erradicar.
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‘Con la sustitución de coca nos tocó patear el corner, cabecear y tapar’

Andrés Bermúdez Liévano - Agosto 24, 2018

#ProyectoCOCA | Hablamos con Eduardo Díaz, quien hasta el pasado 7 de agosto dirigió el programa de sustitución de coca. Esta es su visión de lo que deja el anterior gobierno.

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Este artículo forma parte de nuestro Proyecto Coca II – Misión Rural. Para ver todos los contenidos haga clic acá.

El gobierno de Juan Manuel Santos se despidió con una ironía: pese a haber sido el que logró la cifra más baja de cultivos de coca en las últimas dos décadas (44.000 hectáras en 2013), se fue con la más alta (144.000 al cierre de 2016, que subirán aún más cuando Naciones Unidas haga público el censo de 2017). Por eso, el nuevo presidente Iván Duque viene insistiendo en que el país está “nadando en coca” y que él propondrá una estrategia más efectiva.

La realidad, sin embargo, es más compleja que esos números. El Acuerdo de Paz con las Farc trazó la primera estrategia realmente integral para acabar con la coca, diseñando rutas distintas para los eslabones más débiles de la cadena del narcotráfico (desarrollo rural para los cocaleros y salud pública para los consumidores) y reservando la mano dura para los que se lucran con el negocio. A los cultivadores les ofreció una zanahoria y un garrote: el Estado erradicaría y sustituiría la coca de la mano de las comunidades, invertiría en bienes públicos rurales como vías de salida y acceso y solo aplicaría métodos forzosos a quienes se negaran a arrancar la coca.

Al que le correspondió aterrizar esa visión, en medio ya de un alza en los cultivos, fue al Programa Nacional Integral de Sustitución (PNIS) que dependía del alto consejero para el posconflicto Rafael Pardo. El responsable durante año y medio de este programa fue Eduardo Díaz, un economista que lideró el Plan Nacional de Rehabilitación en los años ochenta y luego varios programas sociales como Bogotá Sin Hambre, la Red de Solidaridad Social y la Fundación Alpina.

Díaz, quien ocupó el cargo hasta el pasado 7 de agosto, entregó un balance agridulce: logró firmar acuerdos de sustitución con más de 120 mil familias en todo el país e iniciar la erradicación de unas 49.000 hectáreas (de las cuales Naciones Unidas había certificado 23.700 como erradicadas a mediados de julio), pero entregó una obra a medio pintar, con la que el gobierno de Iván Duque no quiso hacer empalme. 

En medio de una nueva alza de los cultivos, el PNIS –como ha contado Proyecto Coca– se concentró en erradicar pero todavía está muy rezagada la sustitución con otros proyectos económicos legales, por no hablar de la inversión en bienes y servicios imprescindibles como vías, agrónomos o cadenas de comercialización.

Hablamos con Díaz sobre el balance del programa de sustitución.

Si le tocara hacer un balance rápido del programa de sustitución, ¿cuál sería su mensaje central?

El tema de sustitución, y en general el proceso de paz, han tenido que cargar con un fardo muy pesado: el tema de los cultivos. Y ha sido un fardo que pesa en términos del proyecto de paz en su conjunto, no solamente en temas de sustitución.

Lo cierto es que los cultivos crecieron. Hay muchas explicaciones: las expectativas que se se pudieron haber generado con la firma del punto 4 (del Acuerdo de Paz), la devaluación del peso, la caída del precio del oro, los narcotraficantes que empezaron a moverse en el territorio (porque, claro, ellos no se quedan esperando). Eso le ha permitido a gente contarlo fuera del país como parte de los efectos del proceso de paz. “El Presidente entrega un país nadando en un mar de coca”, dicen algunos.

A nosotros nos ha tocado navegar en esas aguas turbulentas y ha sido dificilísimo. El balance que yo haría es que, a pesar de eso, avanzamos y logramos resultados cuantitativos y cualitativos que –se quiera o no se quiera– cumplimos. Nos fijamos una meta de erradicar 50.000 hectáreas de coca en un año y, según el informe último de Naciones Unidas de junio de este año, están tumbadas o en proceso de ser tumbadas 49.000.

En medio de la presión por los resultados, el Pnis se enfocó en erradicar y dejó más rezagada la sustitución.

Llegamos al 98 % de la meta y no en 12 meses, sino en 14. De mayo a mayo, porque el programa arrancó en mayo de 2017. Ahora, ¿cuánta planta teníamos en mayo (de este año)? 14 o 15 mil millones de pesos y esa plata realmente entró en diciembre. Y cumplimos: eso es un hecho cierto.

Nosotros fuimos la primera cara de todo el Acuerdo de paz que veía la gente.

Esa es la cualitativa. ¿Cuál sería la cuantitativa?

Que el proceso conquistó la credibilidad. Cuando se firma el Acuerdo, a nosotros se nos viene encima un tsunami. En alguna medida este punto –querámoslo o no– era como una ‘cabeza de playa’ del Acuerdo de Paz. En la Batalla de Normandía, durante la Segunda Guerra Mundial, las cabezas de playa eran la punta que entraba y que permitía que después llegara el resto.

¿Entonces qué pasó? Si bien nosotros teníamos claridad que éramos parte del punto 1 (de desarrollo rural) y el Acuerdo así lo indica, las circunstancias hicieron que nos tocara salir a nosotros adelante. A eso agrégale las metas (del PNIS y de erradicación forzada del Ejército), la presión del Gobierno y de la comunidad internacional y de todo el mundo de qué pasa con sustitución en medio de un mar agitado.

Eso dio lugar a que pasara ese fenómeno: en muy pocos meses, ya sea porque la gente nos invitaba o que lo hicieran los alcaldes o las organizaciones sociales, terminamos nosotros metidos en estos acuerdos colectivos que nosotros no teníamos previstos. Ahí estábamos recogiendo algo muy importante: las respuestas de las comunidades al Acuerdo de Paz, más que el tema de cultivos. Yo estoy convencido: nosotros fuimos la primera cara de todo el Acuerdo que veía la gente.

¿Dónde venía el resto de la implementación del Acuerdo?

Por circunstancias fácticas nosotros terminamos yendo de primeros. A eso agrégale una cosa con la que yo no estuve de acuerdo: la Agencia de Renovación del Territorio (ART) señaló que los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) arrancaban el Día D+181 (cuando las Farc terminaran de dejar las armas). Eso terminó sucediendo el Día D+241. Y nosotros allá solos.

Eso generó un fenómeno muy delicado: el grupo pequeño de sustitución terminó recibiendo la presión por todo lo del proceso de paz en los territorios: vías, educación, salud, tierras. Y la verdad es que nosotros estábamos solos.

Pero lo que sí logramos fue poner en marcha un proceso de construcción de confianza, de pasar de la incertidumbre a la certeza de que esto era viable.

En el centro: Rafael Pardo, alto consejero para el Posconflicto del gobierno de Juan Manuel Santos.

Las comunidades donde hay coca, como muchas aisladas, tienen una desconfianza histórica en el Estado. ¿Veían ese déficit de confianza?

No solo eso, sino que íbamos acompañados por las Farc. Llegamos a territorios donde nunca habíamos llegado y en eso el acompañamiento de las Farc fue muy importante. Sin embargo, el manejo con ellos no es nada sencillo. Parte de las demoras que tuvimos tuvieron que ver con las discusiones con ellos que fueron eternas: para discutir un protocolo podíamos durar meses.

Pero a eso agréguele una cosa: al interior del Gobierno nadie estaba andando con las Farc en territorio. El discurso en muchas entidades era ‘yo, hasta tanto las Farc no se desarmen, no entro a territorio’. Día D+181.

Le digo sinceramente mi opinión: no hubo un equilibrio en la entrada. No sé si fue producto de la audacia o la precipitud nuestra, si eso es criticable o no, si debimos hacerlo así o no, lo cierto es que terminamos metidos de cabeza allá.

Uno mira el mapa de lugares donde arrancó el PNIS –y esto hay que decirlo aunque suene obvio– y ve que, con algunas excepciones, se metió en los lugares más duros donde está la coca, algo que no siempre pasó con los programas de sustitución.

¿Usted sabe cuál es el sitio al que más he ido yo? Argelia (Cauca) y no hemos podido arrancar. A uno los técnicos siempre le dicen ‘focalice bien’, pero ahí es donde las cosas no dependen de la voluntad de uno. Si dependiera exclusivamente de mi voluntad, no habríamos ido a Bolívar y El Dovio (Valle del Cauca) o a Guerima (Vichada), pero sucede que en Argelia no pudimos avanzar porque no había condiciones y la gente se asustó porque la amenazaron. Voluntad sí tuvimos y que no se hubiera materializado en unos acuerdos no significa que no hubiéramos priorizado el territorio. Lo mismo sucedió en Caño Indio (en el Catatumbo): tres veces fui en persona y no se pudo.

Me queda la satisfacción de que nos metimos donde era y, en muchos casos, donde nadie se había metido. En La Opinión nos reconocieron una vez que habíamos ido –protegidos por la guardia campesina– a un sitio al que por primera vez en años iba un funcionario público.

No yo, sino todo el proceso de paz: nosotros íbamos como sustitución, pero la gente nos veía como el proceso de paz. ¿Usted cree que la gente le importan esas distinciones de quién es cuál agencia? La lectura de las comunidades es que el Estado es uno, el Presidente es uno, y en eso la gente tiene la razón.

Como usted señalaba, hay avances reales en erradicar la coca. Pero viene mucho más lento el segundo envión, que es sustituirla.

Totalmente de acuerdo. En términos de familias con asistencia técnica, vamos en 25.000 y –con las últimas decisiones que tomamos– subimos a 34.000.

Si usted me pregunta a mí, lo cierto es que cuando yo digo que teníamos el fardo del crecimiento de los cultivos, eso hacía que –a pesar del querer de uno– a uno lo iban a medir en hectáreas erradicadas. Eso es inevitable: la presión de todo el mundo –los gringos, la oposición– hablan en hectáreas, así el indicador sea muy nocivo.

En discusiones internas me decían ‘Eduardo, salir a hablar de hectáreas es desvirtuar la lógica de que estamos buscando transformar los territorios’. Sí, eso es cierto, pero las circunstancias políticas nos obligan a hacerlo. Si yo salgo a hablar de transformar los territorios, al final me van a preguntar, ¿y cuántas hectáreas lleva?

Entonces hubo una apuesta consciente por priorizar la erradicación sobre la sustitución.

Preservar el proceso de paz y el punto 4 implica que tenemos que ser efectivos en quitar matas, porque nos van a medir por ahí y solo vamos a ganar espacio político para el desarrollo territorial si mostramos esos resultados. Claro, en la medida en que esto iba avanzando, me preguntaban ¿y la sustitución qué?

El grueso del esfuerzo nuestro sí ha estado en arrancar matas. La pregunta es, si nos hubiéramos dedicado a hacer unas reflexiones a manera de los PDET desde el comienzo, habríamos avanzado, pero nos hubieran preguntado ¿y de hectáreas?

Estábamos en una trampa: en 30 años de lucha contra las drogas, el indicador han sido las hectáreas y no la gente. Esa es la realidad política, aupada por el sector Defensa y la comunidad internacional.

Pero sabemos que la sustitución solo va a ser sostenible en el tiempo si existe esa segunda pata…

Por supuesto. Y en eso no nos quedamos cruzados de brazos: arrancamos con la asistencia técnica. Pero tuvimos muchas dificultades con la ley de contratación pública, el proceso empezó a implementarse en medio de la ley de garantías (por las elecciones presidenciales), nos tocó acudir a un aliado externo como Onudc (la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito) que es muy bueno pero tiene sus protocolos internos lentos. A todo eso tuvimos que enfrentarnos.

¿Por qué se demoró tanto ese primer ingrediente necesario para sustituir, que es la asistencia técnica de agrónomos y veterinarios?

Primero, por la discusión del protocolo con las Farc que fue eterna: ahí pasó un mes y medio. Segundo, otro mes, por el proceso de Naciones Unidas. Tercero, la selección se ha hecho en los territorios con las comunidades porque hay un tema muy delicado que nos tocó: los programas de desarrollo alternativo en los territorios a través de la historia se han hecho con operadores y la gente desconfía profundamente –y con razón– de ellos.

En asistencia técnica, el primer grupo cobija a 15.000 familias. La selección fue un proceso de convocatoria pública, de entidades del territorio que la gente conoce y reconoce. Porque si hubiera aparecido aquí con la Fundación Alpina, por ejemplo, olvídese. Esto nos ha tomado mucho tiempo.

Estamos en una trampa: en 30 años de lucha contra las drogas, el indicador han sido las hectáreas y no la gente

Esa demora ha significado que muchos campesinos como Luz Dary Díaz –cuya historia contamos en Proyecto Coca– arrancaron la coca, estaban listos para sustituir con otro cultivo y se quedaron esperando un agrónomo por seis meses…

Claro, estábamos en proceso de selección de esto. ¿A qué se debió? A la presión por ampliar cobertura para retirar coca.

Se lo pongo en estos términos: este resultado en el escenario político podría ser de 25.000 hectáreas erradicadas, con mayor desarrollo de la asistencia técnica. Ante la presión por el resultado, nosotros conscientemente –teniendo en cuenta que lo otro es muy importante– tuvimos que centrar el esfuerzo en erradicar para salvar el programa.

Si el indicador fuera 25.000, ¿quién podría defender esto? Eso tiene un costo: hay un rezago en los territorios. Ahora, no es que la gente con los dos millones de pesos (del subsidio mensual para impulsar la transición a una actividad lícita) se haya puesto a tomar cerveza. La gente ha invertido mucho de esos recursos.

Y nosotros intentamos compensar eso con acuerdos con Fedecacao, Corpoica y la Federación Nacional de Cafeteros, como una vía distinta a ese engorroso y lento proceso de buscar entidades de asistencia técnica. Por cierto, eso no le gustó a las Farc y a muchas comunidades, que tomáramos la decisión unilateral de llegar con viveros a los territorios.

Tener que priorizar una pata sobre la otra, ¿no va en desmedro de que haya un enfoque integral? Más allá de que lo diga el Acuerdo, hemos aprendido que solo una estrategia integral funciona a largo plazo para salir de la coca.

Sí, eso es cierto. Pero como las cosas no solamente dependen de la concepción porque, si eso fuera así, nosotros deberíamos haber esperado a que estuvieran listos los PDET. La integralidad supone que la sustitución está subsumida en el desarrollo territorial.

El desarrollo de los proyectos productivos supone que hay tierra. Y tierra no hay nada: tan eso es así que nosotros le propusimos a la Agencia Nacional de Tierras que los recursos del proyecto productivo se puedan usar para la formalización de tierra y que incluso, en algunos territorios, se usen para compra de tierra. Eso tampoco fue de buen recibo de las Farc, porque sentían que podíamos birlar el compromiso del Fondo de Tierras del Acuerdo.

Pero pregunto yo, ¿dónde está la plata de tierras? ¿Dónde está la Agencia de Desarrollo Rural (ADR), que es a quien le corresponde prestar la asistencia técnica?

Nosotros teníamos un equipo de 100 a 120 personas que hacía acuerdos políticos, retiraba la coca, organizaba la asistencia técnica y se metía en el tema de tierras. Mejor dicho, pateamos el corner, cabeceamos y lo tapamos.

¿Qué tanto los afectó la evidente ausencia de articulación del Ministerio de Agricultura y todo el sector agrario?

No solamente el sector rural. El plan de atención inmediato comunitario supone mirar, por ejemplo, el cuidado de los viejitos y de los niños. Nosotros desarrollamos una idea: que lo hagan los recolectores porque conseguirles trabajo es fundamental. Y en esas zonas, ¿de dónde saca uno una guardería?

Llevamos una propuesta, De cero a siempre: que algunos recolectores cuidaran niños y viejitos. ‘Eso no se puede, no están preparados’, dijeron. ¿Cómo así? Se les olvida la historia: así nacieron los hogares comunitarios en el gobierno de Virgilio Barco, del rebusque de mujeres que se quedaban cuidando los niños de otras y luego se iban rotando. Así nacieron los hogares de bienestar del ICBF. El impacto que tuvo fue producto de rescatar prácticas de las comunidades. ¿Por qué no hacemos lo mismo? No, fue imposible.

Si bien la regla del ‘nada está acordado hasta que todo esté acordado’ fue muy importante para la negociación, lo cierto es que la burocracia estaba pensando en otras cosas cuando se firmó el Acuerdo. Cuando llegó el banderazo de arranque, nadie estaba preparado ni técnica, ni política ni presupuestalmente. Todavía es el momento en que las entidades rurales no han llegado.

El principio básico del PNIS fue firmar acuerdos de sustituciónvolubtaria con las comunidades, que luego arrancaban las matas

¿Qué esperanza tiene usted de que esas familias que erradicaron la coca se mantengan en un proceso que sea sostenible en el tiempo?

La verdad es que en 14 meses era imposible sustituir. Nosotros tenemos tres estados de situación: los primeros seis sitios donde entramos en mayo, la gente retiró la coca y los proyectos productivos apenas están llegando desde hace dos meses, con el componente de asistencia técnica y de seguridad alimentaria. En algunos como el Caño Indio hay un rezago de flujo de recursos, pero ya están formulados los proyectos.

Otro grupo son los lugares donde llegamos en noviembre y diciembre, cuando ya teníamos recursos. En esos el rezago es menor. En los últimos, donde entramos este año, ya no hay rezago. Y la instrucción hoy ya es que a donde entrábamos, lo hacíamos con asistencia técnica.

¿Entonces cree que estos campesinos en dos años ya vivirán lejos de la coca?

Sí, porque la sustitución no es solo en la tierra, sino también en la cabeza. Cuando usted está hablando de sustitución, está hablando de imaginarse una nueva vida.

Cuando habla de asistencia técnica, es eso. Cuando el agrónomo le dice ‘Haga esto’ y usted está sembrando uchuva, en el fondo lo que está pensando es ‘esto me va a dar tanto y voy a pagar la matrícula’. Entre otras cosas, la idea que tenemos de que es un campesino dedicado al monocultivo de la coca es falsa. La gente está pensando en la vida, como cualquier otro.

¿El diagnóstico de hacerlo con la gente –y no al margen de la gente– es el correcto?

Yo le oí una vez al exministro Alejandro Gaviria que, en la asamblea de Naciones Unidas sobre drogas, escuchó a un funcionario gringo decir que ‘La guerra contra la droga no puede ser una guerra contra la gente’.

Yo oí una frase similar en 1985 cuando era director del PNR con Barco y estaba en un lugar llamado Sitio Nuevo, en el raudal del río Guayabero. Un campesino me dijo ‘El tema de la coca se resuelve con los campesinos o no se resuelve’ y yo estoy convencido de eso.

Yo no estoy de acuerdo ni con la criminalización ni con la victimización de los campesinos. Mi familia es de Colosó en los Montes de María –donde hay las mismas luchas agrarias– y allá no hay una sola mata de coca. Así que no me vengan con el cuento de que pobreza significa coca. Aquí hubo otros actores que vinieron e hicieron que eso fuera así. Tenemos que tener la capacidad ética y política de acabar con esto que está nutriendo la violencia. Pero sin las comunidades no se puede hacer. El problema no es el cultivo, sino transformar la vida de la gente y la de las regiones.

En el círculo de Duque hay gente hablando de sustitución más efectiva y también hay cantos de sirena para volver a las estrategias del pasado, que priorizan la fuerza de la autoridad. ¿Cree que se mantendrá el enfoque de trabajar con la gente?

Hay una diferencia fundamental con el pasado: el Acuerdo de Paz. El país cambió: esto que hicimos –con sus yerros y aciertos– lo hicimos porque el Acuerdo lo permitió. ¿Quién le va a soltar 310 mil millones de pesos a un programa de sustitución, que son necesarios si se quiere que sea exitoso? Pues el Acuerdo de Paz. Es el cambio del país.

Si el gobierno de Duque es inteligente dirá ‘Esto hay que mejorarlo’. En la reunión con los gobernadores, todos le dijeron que hay que mantener la sustitución. Entre otras porque la historia es clara en mostrar que los campesinos a los que les arrancan la coca se van monte adentro o parque adentro a volver a sembrar. Necesitamos que dejen de peregrinar. ¿Y cuándo se dejan de mover? Cuando tienen un proyecto de vida: cultivos permanentes, tierra, negocios, cadenas comerciales.

El problema no es el cultivo, sino transformar la vida de la gente y la de las regiones

Colombia ha venido insistiendo en escenarios internacionales que se necesitan soluciones de desarrollo social para los cultivadores.

¿Qué pasó con la coca en los consejos comunitarios afro, los resguardos indígenas y los parques nacionales, que suma la tercera parte del total en Colombia? ¿Por qué no hubo grandes avances ahí?

El problema son las tierras. Es una de las tareas pendientes, que se resuelve con tierra para los colonos que han llegado a los territorios colectivos y que tenían en muchos casos la coca. Si uno puede reemplazarle tierra a esos colonos, no habría problema. Ahí está la propuesta, que nació de unos campesinos en San José del Fragua (Caquetá), que le hicimos a la Agencia Nacional de Tierras: usemos la plata de los proyectos productivos para comprarla o titulemos en tierras baldías. Sería un buen uso para la plata de sustitución.

Sigue siendo el mismo problema de hace 60 años: reforma agraria. Ya no en el Valle del Cauca, sino en las zonas donde hay coca.

¿La cifra del nuevo censo anual de cultivos de coca de Naciones Unidas –que la midió a finales de 2017– va a subir?

Sí, pero por primera vez van a descontar los resultados del programa de sustitución. No reduce el número porque nosotros no trabajamos necesariamente en el mismo lugar donde creció, pero sí tendría que ser un cálculo aparte que muestre lo que hemos erradicado y que ellos ya habían verificado a esa fecha (que serían unas 23.000).

Lo interesante es que vamos a poder comparar el informe nuevo del Simci (Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos) de 2017 –que fue posterior a la fecha de corte del Acuerdo– con el de 2016. Y donde haya nuevos cultivos, ahí no entrará sustitución sino erradicación.

Además, el informe del Departamento de Estado gringo dice que hay nueve regiones donde se disminuyó, incluyendo Guaviare, Arauca, Guainía, Vichada, Antioquia, Valle y Meta.

¿Usted cree que el ruido que genere la nueva cifra del censo va a oscurecer el balance de sustitución?

Depende de cómo el Simci [de Naciones Unidas] presente la cifra y si tiene el coraje de decir que esto avanzó.

A mi juicio debería decir “Los cultivos crecieron, el corte (del censo) es al 31 de diciembre de 2017 y entre esa fecha y julio de 2018 ocurrió esta disminución que no se puede matemáticamente restar pero que se debe tener en cuenta”. Y la realidad política es que esto avanzó.