Los acuerdos de Cuba establecen mecanismos que no funcionaron en el pasado. Los problemas rurales pueden continuar a pesar de las leyes.
Por A
ngie Paola Botero *
En Colombia, durante todo el siglo XX, se expidieron leyes agrarias que regulaban la propiedad y la explotación de la tierra, una de las causas más prominentes del conflicto armado. Las más importantes fueron la Ley 200 de 1936, la Ley 135 de 1961, la Ley 1° de 1968 y la Ley 160 de 1994. Todas, propuestas ambiciosas. Sin embargo, la implementación de estas leyes ha sido un fracaso.
Ese fracaso tiene varias causas:
- Las tres primeras leyes se centraron en el acceso a la tierra para los trabajadores pero también se privilegió el acceso a grandes propietarios y terratenientes, lo que generó una rápida concentración de la propiedad, problema que aún persiste.
- La falta de formalización de la propiedad, ocasionada por la debilidad institucional –además de su costo para las comunidades rurales– ha generado gran incertidumbre sobre la titularidad de la tierra.
- La ausencia de un inventario de baldíos ha impedido tener claridad sobre la procedencia de los predios –no se sabe si son del Estado o de particulares – y hay un desconocimiento sobre limitaciones ambientales que afectan a los mismos.
- Finalmente, en ninguna de estas leyes hubo un intento de reforma agraria, pues no se modificó la estructura y distribución de acceso y uso de la tierra. Las anteriores causas fueron un factor estructural para el surgimiento del conflicto armado.
Conscientes de esta situación, el Gobierno y las Farc definieron el tema agrario como el primer punto de negociación. Cada una de las partes le apuesta a “una transformación estructural del campo” desde distintas perspectivas: para el Gobierno debe “contribuir a reversar los efectos del conflicto y cambiar las condiciones que han facilitado la persistencia de la violencia en el territorio”. Para las Farc, “debe contribuir a solucionar las causas históricas del conflicto”, en cuestiones como la incertidumbre sobre la propiedad de la tierra, “su concentración, la exclusión del campesinado y el atraso de las comunidades rurales”.
En ese sentido, el acuerdo sobre el punto 1 propone una Reforma Rural Integral, con los siguientes parámetros: primero, acceso a tierras; segundo, Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial; y, tercero, Planes Nacionales para la Reforma Rural Integral.
La primera medida, acceso a tierras propone la creación de un Fondo de Tierras para democratizar su acceso. Este fondo está compuesto por tierras provenientes de la extinción de dominio a favor de la Nación, tierras recuperadas, tierras provenientes de la actualización, delimitación y fortalecimiento de la Reserva Forestal, tierras inexplotadas, adquiridas o expropiadas por motivos de interés social o de utilidad pública y tierras donadas. Adicionalmente, plantea otros mecanismos de acceso como el subsidio integral de compra, o la formalización masiva de la pequeña y mediana propiedad. Estas tierras no se podrán vender ni embargar por un periodo de 7 años y además se mantendrá la política de restitución de tierras.
Tanto el fondo de tierras, como el subsidio de compra, fueron medidas previstas por la Ley 160. Es decir, no se introduce nada novedoso sobre la materia. Ahora, el reto está en cómo materializar este punto, dado que los anteriores intentos no obtuvieron los resultados esperados.
A pesar de lo anterior, uno de los grandes avances del acuerdo sobre tierras de La Habana es la creación de un catastro multipropósito, que tiene como fin “concretar la formación y actualización del catastro rural”. Esta medida es muy importante porque así se puede conocer con exactitud con cuántos baldíos cuenta el Estado, quiénes han concentrado la tierra, cuánta tierra ha sido despojada y restituida, entre otros. La aplicación de lo acordado permitirá, por ejemplo, fijar una tributación rural adecuada (pago del impuesto predial) con participación de los entes territoriales y, a través de estos mecanismos, avanzar en el acceso efectivo a derechos sociales para la población rural.
El gran reto del Estado si quiere cumplir con este primer propósito es crear mecanismos eficaces y expeditos para nutrir el Fondo de Tierras. El Incoder tenía la tarea de recuperar los baldíos de la Nación, no obstante, este procedimiento ha sido poco utilizado y, cuando se ha iniciado, el trámite administrativo ha sido lento. Repetir esta experiencia sería desastroso. Del mismo modo, la recuperación de los predios obtenidos ilícitamente es crucial, pues estos predios son provenientes del narcotráfico y están caracterizados por la calidad de la tierra y por su valorización.
La segunda medida novedosa tiene que ver con los “Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial”, cuyo propósito es, entre otros, garantizar “el bienestar y buen vivir de la población en zonas rurales, haciendo efectivos los derechos políticos, sociales y culturales”.
El enfoque territorial busca tener en cuenta “las características sociales, culturales, históricas, ambientales y productivas de los territorios y sus habitantes”, para que el Estado pueda intervenir allí y asegure la protección de la riqueza pluriétnica y multicultural.
En la implementación de este enfoque se priorizarán las zonas del país más afectadas por el conflicto, que tengan los niveles más altos de pobreza, debilidad institucional y presencia de cultivos ilícitos. El gran reto acá, además de garantizar la participación efectiva de las comunidades afectadas, es tener un impacto real en el goce efectivo de derechos sociales, económicos y culturales en todas las zonas rurales del país y no solamente en los territorios priorizados.
La tercera medida, los Planes Nacionales para la Reforma Rural Integral, tiene como objetivo “la superación de la pobreza y la desigualdad, así como la integración y el cierre de la brecha entre el campo y la ciudad”. Para ello se propone infraestructura vial, de riego, eléctrica y de conectividad. Eso incluye medidas de atención en salud, educación, vivienda y agua potable para erradicar la pobreza –medidas que ya estaban contempladas en la ley 160 de 1996–, por lo tanto no son novedosas. Más bien, se requiere de su cumplimiento.
Finalmente, se crea un programa de soberanía alimentaria cuyo fin es la erradicación del hambre, la protección de semillas, la producción de alimentos, entre otros.
Está claro que muchos de los acuerdos sobre el agro establecen mecanismos similares a los que no funcionaron en el pasado. Los problemas rurales continúan a pesar de las leyes que fueron creadas para su transformación. De todos modos, el éxito de este acuerdo consiste en hacer cumplir lo pactado. Aunque las reformas sean mínimas pues ya habían sido previstas, tienen un impacto profundo en los territorios y es en ellos en donde se construye una paz estable y duradera.
* Investigadora de Dejusticia
