Ni en las Zonas Veredales ni en el Congreso, el cronograma de la implementación pudo ejecutarse al pie de la letra.
Por: María Flórez y Mario Zamudio Palma
Colombia estaba esperando con ansias el 31 de mayo de 2017. Ese día, las Farc no tendrían un arma en su poder, habrían adelantado procesos de reincorporación a la vida civil y estarían a punto de abandonar las Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVTN). En el Congreso, estarían aprobadas las leyes necesarias para la implementación de los acuerdos firmados en el teatro Colón de Bogotá. Era, en últimas, el verdadero comienzo de la paz.
Pero ya sabemos que nada de eso se cumplirá, al menos por ahora. El juego político ha puesto a tambalear varias leyes fundamentales para la seguridad jurídica de las Farc, la implementación en los territorios o la Justicia Especial para la Paz (JEP). Ninguna de las Zonas Veredales está lista, y hay algunas que ni siquiera han comenzado a construirse. Las contiendas personales y los intereses de los congresistas y sus partidos han reemplazado la necesidad de atender a lo estructural por encima de lo político.
Mientras tanto, hay más de 7.000 hombres y mujeres concentrados en 26 campamentos, llenos de miedos y desconfianzas. No han entregado sus armas, no han dicho dónde están las más de 900 caletas en las que guardan tatucos, granadas y demás material explosivo. Y difícilmente lo harán hasta que no se tramite la ley estatutaria de la JEP o hasta que, por lo menos, tengan un lugar dónde dormir en esas Zonas Veredales.
Para tratar de ‘salvar la patria’ ante los retrasos, el presidente firmó este fin de semana más de 20 decretos para garantizar la implementación del acuerdo. Además, la Comisión de Impulso y Verificación al proceso (Csivi) acordó modificar el cronograma de dejación de armas y poner plazo a tareas urgentes: planes piloto de desmantelamiento de bandas criminales y el cuerpo élite de la Policía que, por ejemplo, investigará las amenazas a los líderes sociales.
¡Pacifista! presenta el estado de la implementación de los acuerdos de paz. Un camino en el que, hasta ahora, la burocracia del Estado parece estarle ganando la partida a la voluntad de las partes de acabar la guerra.
La pesadilla de las Zonas Veredales
Los seis meses de construcción de las Zonas Veredales fueron una pesadilla. A falta de un día para cumplir el D+180 ninguno de los 26 campamentos guerrilleros está listo, hay lugares donde no han comenzado las construcciones y a la guerrilla le ha tocado (cuando no era su función) construir los lugares donde se concentró desde enero. Por eso el lunes, tras un cónclave de 2 semanas en la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a los acuerdos (Csivi) dijeron que las ZVTN entrarán en “período de transición entre el 1 de junio y el 1 de agosto, durante el cual se mantendrá el régimen actual. Durante este período se preparará la conversión de las Zonas Veredales en Espacios Territoriales de Capacitación y Reincorporación”.
Esta nueva figura de los Espacios Territoriales, que no estaba contemplada en el acuerdo firmado en el teatro Colón, no será transitoria (como sí lo eran las Zonas), ya no estará sujeta a un calendario de dejación de armas y no tiene, por ahora, fecha de caducidad. Esta nueva negociación entre el gobierno y las Farc pretende dar un aire para que los contratistas puedan terminar las Zonas Veredales y afianzar los procesos de reincorporación de los excombatientes a la vida civil a través de mecanismos de capacitación, que ya están teniendo lugar en varios lugares del país pero que necesitan más impulso.
A pesar del respiro que la Csivi le dio al cronograma establecido en los acuerdos, el tiempo para terminar de construir todas las Zonas no parece suficiente. ¡Pacifista! tuvo acceso al último informe de actividades del Mecanismo de Monitoreo y Verificación, con fecha del 5 de mayo, en el que señalan que por lo menos en nueve lugares del país falta construir al menos el 50 por ciento de las Zonas.
Los datos del informe del MMV tienen inconsistencias: por ejemplo, la Zona Veredal de Betania, ubicada en el municipio de Policarpa, en Nariño, está construida al 94 por ciento según el cuadro, pero el propio gerente de las Zonas Veredales, Carlos Córdoba, le dijo a ¡Pacifista! que esa es “es la zona más atrasada de todas”. Rene Hertz, comandante de esa zona veredal, dijo que “siendo realistas”, las obras de la zona veredal de Betania “no van a estar listas” para el primero de agosto.
Además, hace más de una semana se pararon las obras de construcción en Policarpa, y nadie ha dicho por qué. Este miércoles, una “comisión de alto nivel”, como le dijo una fuente a ¡Pacifista!, visitará la Zona Veredal para evaluar el estado del terreno y determinar los lugares donde se construirán los campamentos. “Aquí no hay ni un palo para izar una bandera blanca”, dijo Hertz hace menos de 20 días.
Este no es el único lugar del país en el que hay desconfianza frente a la medida tomada por la Csivi: Tanto en Tumaco, Nariño, como en La Elvira y Caldono, Cauca, algunos guerrilleros también le dijeron a ¡Pacifista! que no creen que las zonas veredales alcancen a estar listas el 1 de agosto.
El fracaso de la dejación de armas
Probablemente uno de los mayores fracasos de lo que va de la implementación es no haber conseguido que las Farc dejaran de lado sus armas dentro del cronograma establecido en el acuerdo. Desde hace semanas era un secreto a voces que no todos lo combatientes iban a poner sus fusiles en los contenedores instalados por la ONU en las Zonas Veredales y que la guerrilla no entregaría las coordenadas de todas las caletas en las que está guardado el material inestable (explosivos y armas artesanales), lo que se suponía iba a pasar antes del D+180. Es decir, antes de este miércoles.
Por eso, los miembros de la Csivi alargaron el cronograma y establecieron que “a partir del 1 de junio y hasta el 20 de junio, la totalidad de los integrantes de las FARC-EP, incluyendo las milicias, habrán hecho dejación de armas y tránsito a la legalidad”. Los únicos que seguirán portando su armamento serán “aquellos que deban realizar tareas de identificación de caletas, extracción de armamento y seguridad de los campamentos existentes en las ZVTN”.
Y sobre las caletas y material explosivo, acordaron “un plan detallado para la extracción del armamento y destrucción del material inestable (explosivos) existente en las caletas de las FARC-EP, plan que será ejecutado por parte de las FARC- EP y las Naciones Unidas, que deberá cumplirse en los tres meses siguientes al 1 de junio de 2017”.
Hasta el 5 de mayo, según datos de la ONU, los miembros de las Farc habían depositado 1.000 armas en los contenedores desplegados en las 26 Zonas Veredales. Las Farc tienen, en las Zonas Veredales, más de 7.000 combatientes.
El paso lento del Congreso
Con una decisión adversa de la Corte Constitucional, el fast track cumplió su primer periodo este martes 30 de mayo. Seis meses en los que el gobierno, pese a ese procedimiento exprés, solo consiguió que el Congreso aprobara seis de las numerosas leyes y actos legislativos que se requieren para implementar los acuerdos de paz.
Vea también: El ‘fast track’ es un cuento: apenas cuatro leyes en 125 días
Las normas aprobadas son la Ley de Amnistía, el acto legislativo que crea el Sistema Integral de Justicia, la reforma al reglamento del Congreso para permitir la participación del movimiento Voces de Paz (que hace veeduría a la implementación), el acto legislativo que suma un artículo a la Constitución para garantizar la implementación durante los próximos tres periodos presidenciales, la ley del Estatuto de la Oposición y el acto legislativo que regula la participación política de las Farc.
Y aunque esas normas hacen parte del corazón del proceso de paz, aún queda un largo trecho para concluir la implementación en el legislativo. Así lo reconoció el propio presidente Santos en su petición al Congreso para ampliar por otros seis meses el fast track. En la solicitud de prórroga, firmada el pasado 26 de mayo, Santos les dijo a los presidentes de ambas cámaras que “si bien se han aprobado varias leyes de gran importancia, todavía está pendiente de debate y aprobación un extenso listado de iniciativas”.
Varios son los proyectos que apenas han sido radicados en el Congreso o que se encuentran en una etapa temprana del trámite. En ese grupo están la iniciativa que crea las circunscripciones de paz, la de reforma política, la que regula la adecuación de tierras, la que crea el sistema nacional de innovación agropecuaria, la que organiza la JEP, la que asigna una porción de las regalías para la infraestructura del campo y la que prohíbe la creación y la financiación de grupos paramilitares. El gobierno aún debe diseñar buena parte de las normas sobre reforma rural y presupuesto para la implementación.
Al abultado número de reformas que están pendientes se suma un escenario complejo en el legislativo. El segundo periodo de fast track tendrá como cabeza del Ministerio del Interior a Guillermo Rivera, que no tiene experiencia en el Senado, donde el Centro Democrático tiene una mayor proporción de congresistas que en la Cámara de Representantes.
El procedimiento también correrá más lento por cuenta de la decisión que tomó la Corte Constitucional a mediados de mayo, cuando tumbó dos puntos centrales del fast track: la votación en bloque y la imposibilidad de que los congresistas introdujeran cambios sin el visto bueno del gobierno. Ambos obstáculos requerirán una mayor negociación, y se suman a las dificultades que representarán los nuevos intereses de los congresistas frente a la inminente campaña electoral.
Para intentar enfrentar esas dificultades, Santos le hizo el quite a la renuncia de Cristo, que se retiró del Ejecutivo para participar en la carrera por la presidencia. En un decreto firmado el pasado 25 de mayo, el presidente sostuvo a su exministro en la Csivi. Ello significa que Cristo podrá seguir asistiendo al Congreso para negociar las iniciativas como miembro de la Comisión y que no se inhabilitará para aspirar a la presidencia.
Una fuente del Congreso le contó a este portal que aún falta por tramitar cerca del 60% de las iniciativas legislativas para la implementación.
Los decretos de última hora
Además de perder dientes en el Congreso, el gobierno se acaba de quedar sin un instrumento valioso para implementar los acuerdos. Este martes se vencieron las facultades del presidente para expedir decretos con fuerza de ley, sin posibilidad de ser renovadas. Durante la vigencia de esta excepción, el Ejecutivo firmó más de treinta decretos relacionados con distintos puntos del acuerdo de paz. Al menos 21 de ellos fueron expedidos entre el 25 y el 29 de mayo, es decir, a última hora.
En cuanto al punto 1 del acuerdo de paz, sobre reforma rural, el Ejecutivo expidió los decretos de creación de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial, suministro de maestros, puesta en marcha del Plan Nacional de Electrificación, formulación del Plan de Construcción y Mejoramiento de Vivienda, y de medidas de acceso y formalización de tierras. En desarrollo de los puntos 2 (participación política) y 4 (drogas) se crearon el Consejo Nacional de Paz y Reconciliación y el Programa Nacional de Sustitución de Cultivos.
En el punto 3, de fin del conflicto, el gobierno expidió múltiples reformas. Entre ellas, las de reincorporación de menores reclutados por las Farc y de la creación de la Comisión de Garantías de Seguridad, de la Unidad Especial de Investigación para el desmantelamiento de organizaciones que atentan contra defensores de derechos humanos y movimientos sociales, y de la Visa Residente Especial de Paz para guerrilleros extranjeros. Eso, además de las reformas para la definición del procedimiento de administración de los bienes de las Farc, la creación del Sistema de Seguridad para el Ejercicio de la Política, la modificación de la Agencia para la Reintegración, y la constitución de Ecomún, la cooperativa de las Farc.
Sin las facultades especiales de Santos, el gobierno perdió un instrumento valioso para implementar los acuerdos.
En desarrollo del punto 5, de víctimas y justicia, Santos firmó los decretos de organización de la Unidad de Búsqueda de Desaparecidos y de la Comisión de la Verdad, así como de asignación de abogados para los miembros de la Fuerza Pública que comparecerán ante la JEP.
Finalmente, en cuanto al punto de implementación, el sexto del acuerdo de paz, el Ejecutivo creó el Fondo Colombia en Paz, que administrará los recursos para materializar los acuerdos; asignó recursos del Fondo Nacional de Regalías para la implementación, y habilitó la posibilidad de que las empresas mineras y petroleras paguen impuestos con obras públicas.
Con la imposibilidad de expedir decretos con fuerza de ley y con la nueva realidad del fast track, la implementación en el segundo periodo del año será aún más compleja. En las Farc hay nerviosismo por la decisión de la Corte, que les permitirá a los congresistas modificar las leyes en temas tan sensibles como el de las penas que deberán pagar los guerrilleros que acudan a la JEP. Mientras, Santos se prepara para abandonar gobierno, a la par que la guerrilla se esfuerza por mantener la tranquilidad de los combatientes alojados en las Zonas Veredales y se prepara para la constitución del nuevo partido político que la agrupará en la vida civil.
