En estas dos semanas, Naciones Unidas sacó dos informes clave: el censo de cuánta coca había en 2017 y el monitoreo de cómo va la sustitución en 2018. Acá nuestra lectura.
Este artículo forma parte de nuestro Proyecto Coca II – Misión Rural. Para ver todos los contenidos haga clic acá.
Hace dos semanas Naciones Unidas por fin publicó su informe exhaustivo sobre los cultivos de coca en Colombia. Casi al mismo tiempo, la misma ONU lanzó su último informe –el número catorce- de monitoreo de cómo avanzan los procesos de sustitución de coca que arrancaron tras el Acuerdo de paz.
Los dos informes no se pueden comparar, ya que muestran realidades diferentes en momentos distintos. Mientras uno muestra la foto de los cultivos de coca que existían a finales del año pasado (y que no podemos saber aún si siguen igual 10 meses después), el otro documenta los avances del programa bandera del gobierno Santos contra la coca hasta agosto de este año. Miden cosas distintas, pero ambos resultan esenciales para tener una idea más clara de lo que realmente está ocurriendo con la coca en el país. (Por eso resulta irónico que la Oficina de la ONU contra la Droga y el Delito lanzara el primer informe y ni siquiera mencionara el otro que lanzaría una semana después).
La conclusión que más salta a la vista del monitoreo de Naciones Unidas es que –como titularon todos los medios se anunció la cifra, aunque no el informe que la sustenta– los cultivos llegaron a su pico histórico: 171.000 hectáreas a finales de 2017, que marcan un punto más alto en un retroceso que ya nos llevó a superar las cifras que había dejado Andrés Pastrana en 2001.
Esa evidencia es la que ha llevado al gobierno de Iván Duque a anunciar un nuevo plan contra la coca, que priorizará –según cuál de sus ministros habla– la erradicación manual forzosa, la sustitución mano a mano con los campesinos y el regreso de la fumigación aérea.
Aunque la foto que retrata Naciones Unidas está envejecida (ya que por primera vez en la historia se lanzó la cifra en septiembre y publicó el informe completo en octubre, cuando tradicionalmente lo hace entre mayo y junio), el censo anual de coca y el monitoreo de sustitución dejan ver algunas cosas interesantes.
Estas son las 4 cosas que más llamaron la atención de nuestro Proyecto Coca.
1. Sin ser perfecta, la sustitución con comunidades sí funciona…
A lo largo del último año, Naciones Unidas ha tenido la tarea de verificar en terreno qué ha sucedido con el programa de sustitución de cultivos fruto del Acuerdo de paz, que arrancó formalmente en mayo de 2017, que inicialmente se dedicó a firmar acuerdos de sustitución con las comunidades y solamente comenzó con la erradicación de plantas a finales del año pasado. Esta es la razón por la que el censo anual de coca no alcanza sino a contar una parte mínima de ese esfuerzo.
Sin embargo, hay indicios de que está funcionando. A septiembre de 2018, Naciones Unidas ha certificado la erradicación de 30.265 hectáreas de coca, equivalentes –aproximadamente– a la quinta parte de la que hay en el país.
Casi 25.000 de esas hectáreas son de campesinos que firmaron acuerdos de sustitución con el Estado y luego arrancaron sus cocales. Otras 5.000 fueron de erradicadores forzosos del Ejército en esas mismas zonas.
Como Naciones Unidas visitaba los predios al menos dos veces, una apenas firmaban los acuerdos y otra apenas finalizaban los dos meses de plazo para erradicar, también es posible saber qué tanto cumplió la gente. El resultado es diciente: 90 % de las familias cumplieron con su palabra y arrancaron la coca de sus fincas, con el valor añadido de que hay menores posibilidades de que regresen a la coca como, sí suele suceder con la fumigación (dado que perderían los incentivos económicos que están recibiendo).
Eso es un indicio fuerte de que trabajar mano a mano con la gente es una solución efectiva en términos de resultados, y no –como viene argumentando alguna gente- que debe acabarse la sustitución y regresar únicamente a estrategias de mano dura. (En otra ironía difícil de entender, el censo anual de UNODC no hace una sola mención a la sustitución de coca, al desarrollo alternativo o al PNIS).
Esos resultados fueron especialmente positivos en Putumayo (8.600 hectáreas erradicadas en el segundo departamento con más coca, que tenía 29.000 en el censo de 2017) y todavía precarios en los otros dos líderes nacionales (Nariño y, sobre todo, Norte de Santander). El seguimiento también muestra que, aunque toma tiempo, la erradicación va aumentando de manera sostenida.
Ahora, el problema es que no hay manera de comprobar aún si ese cambio será duradero. La razón es que, como ha contado Proyecto Coca, el programa de sustitución que dirigió Eduardo Díaz se concentró más en erradicar que en sustituir. Es decir, más en arrancar matas que en ayudar a esos campesinos a hacer el tránsito hacia otras alternativas de vida.
Las cifras de Naciones Unidas muestran ese problema: con apenas 29.552 familias con asistencia técnica de agrónomos o veterinarios y 6.623 con seguridad alimentaria, de un universo de más de 110.000, las condiciones aún no están dadas para que ese adiós a la coca sea definitivo y sostenible en el tiempo. Esa es una de las razones por las que, como hemos contado, el balance del Programa Nacional Integral de Sustitución (PNIS) sea agridulce.
En últimas, hay que tener presente que erradicar no necesariamente representa un éxito en términos del resultado deseado: la reducción sostenible en el tiempo del área cultivada con coca. Porque, si la estrategia no es la correcta, la reducción de unos cultivadores puede terminar compensada por la siembra de otros o de esos mismos en otros lugares, como históricamente ha ocurrido en Colombia.
En el caso del PNIS, el punto que más preocupa a quienes han estudiado estos procesos es la evidencia científica de que la entrega de plata en forma subsidios directos se convierte en un incentivo perverso.
2. …pero es una gota en un vaso de agua
El programa de sustitución aún es insuficiente, no solo porque el país tiene el número más alto de cultivos de coca de su historia, sino porque la intervención del Estado es mucho más lenta que el crecimiento de esos cultivos.
“El problema es que siguen siendo islas en medio de un mar de coca. Donde el Estado trabajó se disminuyó la coca, pero sigue siendo poco frente al panorama completo. Ahora, eso no quiere decir que no haya servido de nada”, dice Juan Carlos Garzón, investigador de la Fundación Ideas para la Paz (FIP) y una de las personas que más de cerca ha seguido el programa de sustitución.
Naciones Unidas le pone una cifra a ese impacto: en las zonas donde el Estado intervino de manera directa (bien sea con erradicación voluntaria o con forzada), la coca cayó un 11 %, según explicó Leonardo Correa, el director del sistema de monitoreo. Esa cifra contrasta fuertemente con la tendencia en el resto del país, donde subió 17 %. Es decir, la diferencia entre ambos es del 28 %.
El problema es que esos lugares donde intervino solo representan el 14 % del territorio con presencia de cultivos de coca. Esto significa que la presencia del Estado sí ayuda a transformar la realidad de los territorios, pero aún se queda muy corta en cobertura y en capacidad de llegar (por no hablar de mantener la presencia institucional necesaria para que ese tránsito a la legalidad sea sostenible en el tiempo).
Uno de los problemas de ese programa es su alto costo. Esto se debe en parte a que la Alta Consejería para el Posconflicto liderada por Rafael Pardo decidió cambiar el método que planteaba el Acuerdo de paz, de invertir en bienes públicos rurales como vías, por subsidios directos entregados todos los meses a cada cultivador que firmaba un acuerdo para erradicar.
Esa es la razón por la que su sucesor, Emilio José Archila, está hablando de una “falta de planeación” del gobierno anterior y de que faltan 2 billones de pesos para cumplirle los compromisos solo a las familias que ya erradicaron.
Sin embargo, Archila mandó un mensaje de tranquilidad a los campesinos preocupados de que el Gobierno Duque está comprometido con seguir apoyando a las familias que firmaron acuerdos de sustitución concertada y erradicaron sus matas, enfatizando en que llevar soluciones de desarrollo rural a esas regiones es la clave para resolver el problema de la coca. “La transformación sostenible de los territorios no es la forma más eficaz, es la única”, dijo.
Dado que se vienen presentando esas dos dinámicas (el crecimiento histórico de los cultivos y la cifra alta de erradicación) al tiempo,
3. Para un tercio de la coca hay que encontrar una solución distinta a fumigar
Aunque Duque prometió retornar a la fumigación, de entrada tiene que buscar otra solución en una tercera parte de los cocales del país.
La razón es que los parques nacionales, resguardos indígenas y consejos comunitarios afro –todos territorios con características especiales- suman alrededor del 31 por ciento del total de coca en Colombia.
La explicación de esta realidad muestra lo difícil que es resolverla. Los grupos armados impulsaron la llegada de colonos a estos espacios para cultivar coca, aprovechándose de que tienen una protección especial de la Constitución. La coca rápidamente pobló muchos de esos lugares, debido a que en parques nacionales no se puede usar estrategias forzosas como el glifosato (que afectaría el resto del ecosistema) y a que en los territorios colectivos cualquier operativo de aspersión tendría que hacerse cumpliendo primero con el derecho de las minorías étnicas a la consulta previa.
De hecho, una de las tendencias interesantes del último año es que, aunque la coca aumentó en todo el país, lo hizo a un menor ritmo en este tipo de territorios: mientras a nivel nacional creció un 17 %, lo hizo un 10 % en territorios afro, un 7 % en indígenas y un 4 % en parques nacionales. Es decir, entre la cuarta parte y la mitad.
Para resolver el problema de la coca en estos lugares, se requieren estrategias creativas. En el caso de los 16 parques nacionales afectados, reubicar a esos campesinos en otras tierras. En el caso de los 188 resguardos indígenas y los 104 consejos comunitarios, montar esquemas comunitarios con los indígenas y afro y reubicar a los colonos cocaleros que, en muchos casos, llevan años invadiendo esos territorios y en ocasiones amenazando a sus legítimos propietarios. Todo esto implica proyectos productivos y tierras de la nación, que maneja la Agencia Nacional de Tierras.
A eso se suma que la solución para acabar con la coca en la zona limítrofe con Ecuador también tiene que ser distinta, dado que un acuerdo firmado por los dos países en 2013 prohíbe a Colombia fumigar en un área de 10 kilómetros de la línea fronteriza.
Ese arreglo, tras el cual Ecuador retiró la demanda que había presentado contra Colombia ante la Corte Internacional de Justicia en La Haya, significa que se necesitan otras estrategias también en un territorio con alta presencia de coca (el número exacto no es fácil de precisar pero cuatro municipios fronterizos –Tumaco, Ipiales, Puerto Asís y San Miguel- están en el top nacional).
4. Todos estábamos a la espera (de la Reforma Rural Integral)
El problema más grande que se vislumbra es que, para que los procesos de sustitución de coca lleguen a buen término, se necesita fortalecer la inversión en desarrollo del campo.
Esta inversión en desarrollo rural –es decir, todo lo que contiene el primer capítulo del Acuerdo de Paz que está íntimamente ligado a la solución del problema de la coca- no se ve por ningún lado aún. Para que los campesinos cocaleros puedan transitar a economías legales, necesitan veterinarios y agrónomos, vías terciarias, centros de acopio, apoyo en la comercialización, acceso a crédito y ayuda para sacar las escrituras de sus predios, entre otras medidas que están en la Reforma Rural Integral del Acuerdo y que busca darle un revolcón al campo colombiano.
Ambos informes de Naciones Unidas dan algunas pistas de las necesidades en inversión rural de esos territorios.
Por fin arrancó el programa de asistencia técnica para 29.000 familias que erradicaron, con lo que tras meses de espera empezaron a llegar los agrónomos y veterinarios a las fincas de los campesinos para darles consejos sobre sus cultivos de remplazo. Tras varios meses de dificultades administrativas, el Gobierno finalmente pudo contratar a las organizaciones locales que prestarán este servicio, pero la demora significó que muchas familias estuvieron en muchos casos entre seis y ocho meses sin esa asesoría.
Por primera vez Naciones Unidas calculó, como parte de los ejercicios del censo anual de coca, la distancia de los lotes de coca a los caseríos más cercanos. El resultado es que una de cada tres personas que cultivan coca vive a más de 10 kilómetros de cualquier centro poblado.
La distancia promedio que tienen que recorrer a una cabecera municipal es de 24 kilómetros y la que los separa de una ciudad de 200.000 habitantes –que se puede considerar un centro de mercado para sus productos- es de 135 kilómetros. Todo esto subraya la necesidad de invertir en vías rurales que les permita sacar sus productos al mercado, una realidad que Proyecto Coca ha mostrado a través de casos como el de Cáceres, en el Bajo Cauca antioqueño, donde los campesinos formaron una empresa cooperativa para reparar los caminos veredales.
Esto muestra que los campesinos podrán empezar a erradicar y a sustituir, pero que hasta que el Ministerio de Agricultura y todo el sector del campo no le pongan el acelerador a su inversión en desarrollo rural integral, las alternativas para hacerle frente a la coca no terminarán de cuajar.
Este artículo forma parte de nuestro Proyecto Coca II – Misión Rural. Para ver todos los contenidos haga clic acá.
Si quiere saber más, recomendamos leer:
Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (Unodc). Monitoreo de territorios afectados por cultivos ilícitos 2017 (Septiembre de 2018).
Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (Unodc). Monitoreo y verificación de compromisos de Sustitución de Cultivos Ilícitos – Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos – PNIS: informe consolidado no. 14 (Septiembre de 2018).
