De acuerdo con el último informe de la ONU, los cultivos de coca presentaron una disminución de 2.000 hectáreas entre 2017 y 2018. ¿Está funcionando en plan de sustitución?
Colombia pasó de tener 171.000 hectáreas de coca en 2017 a 169.000 en 2018; una reducción del 1,2%. Estos datos los reveló hace unos días la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (Unodc). Con esta disminución se rompe parcialmente una tendencia de crecimiento que venía desde 2013, cuando el país reportaba 48.000 hectáreas de coca. Esta cifra no puede leerse sin tener en cuenta otra importante que aparece en el informe: el valor del kilo de clorhidrato de cocaína aumentó en 11,7% el último año, pasando de 4 millones 400 mil pesos a 4 millones 900 mil pesos.
Los cultivos de uso ilícito se redujeron sin fumigaciones aéreas con glifosato. Con el Programa Nacional Integral para la Sustitución de Cultivos de uso Ilícito (PNIS) y la erradicación forzada se eliminaron 34.000 hectáreas de coca, aunque hubo una suerte de “balance” por siembra en otros lugares. Mientras que en 2018 hubo reducción aproximada de 11 mil hectáreas de coca en Putumayo, Meta, Chocó, Nariño y Amazonas, en Norte de Santander, Cauca y Bolívar se presentó un incremento de 9 mil hectáreas.
Mientras que en los departamentos del suroccidente del país, como Nariño y Putumayo, hubo reducción de hectáreas de coca por erradicación y sustitución de cultivos, en Norte de Santander y Cauca ninguna de las dos estrategias detuvo el crecimiento de cultivos. Lo cierto es que el PNIS está despegando y desde que comenzó a implementarse en enero de 2017 las familias han erradicado voluntariamente por lo menos 29 mil hectáreas de coca, como dice el documento.
Sin embargo, al final la reducción de cultivos se tradujo en 2.000 hectáreas menos. ¿Cómo se pueden interpretar estas cifras? La semana pasada, el tema de los cultivos fue central en las discusiones del curso Producción, tráfico y políticas de drogas en el área Andina, organizado por el Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas (Cesed) de la Universidad de Los Andes. María Alejandra Vélez, nueva directora del centro, economista y Ph.D. en Economía de los Recursos Naturales, habló con nosotros sobre la situación con los cultivos de uso ilícito en el país y sobre lo que hay de fondo: la alta demanda por consumo, las presiones internacionales y los enfoques de las políticas públicas que a veces parecen devolverse años o incluso décadas.
Como nueva directora del Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas (Cesed), cuéntenos un poco sobre el rumbo que tomará el centro y el trabajo que están haciendo ahora…
El centro tiene como misión ser una voz que aporta evidencia científica al debate público sobre seguridad y drogas. En este momento tenemos tres líneas de trabajo: desarrollo rural y producción de cultivos de uso ilícito—principalmente estudiando la hoja de coca y el cannabis—; en segundo lugar consumo, salud pública y educación y por último la línea de seguridad y violencia. El área de desarrollo rural la dirige David Restrepo; el área de consumo, educación y salud pública está a cargo de Pablo Zuleta y la tercera la dirige Michael Weintraub, profesor de la Escuela de Gobierno.
En mi agenda de investigación personal vengo de una perspectiva ambiental y de sostenibilidad. Hace 10 años trabajo con comunidades negras, estudiando principalmente el efecto de la titulación colectiva. Ahora estoy estudiando cómo los cultivos de uso ilícito llegaron al Pacífico y cómo algunas comunidades se organizaron para resistir la entrada de los cultivos de uso ilícito.
El Centro lidera investigaciones académicas sobre seguridad, producción, tráfico y consumo de drogas. Hace evaluaciones rigurosas de las políticas públicas que han sido implementadas en estos ámbitos. Queremos participar en el debate público con evidencia científica. Nos interesa tener una visión latinoamericana y una investigación comparada.
Hoy hay varios debates relacionados con las drogas en Colombia: el glifosato, la dosis mínima. ¿Cuál es el aspecto más urgente a analizar?
El reto más coyuntural es el del glifosato. Hay una preocupación por la posible reanudación de las fumigaciones. La Corte Constitucional ya se pronunció y el gobierno no puede fumigar si no tiene evidencia científica que demuestre que el daño será menor. Lo que más preocupa del glifosato es que tiene que ver directamente con la presencia que el Estado hace en el territorio. Si la primera forma de aproximarse a un territorio es a través del glifosato surgen varias inquietudes. Esa es la preocupación en el tema de producción, pero también está el tema de la criminalización del consumo. La política de drogas es como un péndulo, va y vuelve según el ambiente político.
La Universidad de los Andes ya ha publicado estudios sobre los efectos del glifosato…
Sí, hay varios. Adriana Camacho y Daniel Mejía, de la Facultad de Economia, por ejemplo, han estudiado los efectos de las fumigaciones en la salud de las personas. La evidencia muestra que las fumigaciones aumentan la probabilidad de sufrir problemas dermatológicos y abortos. Otro hallazgo importante es que con las políticas de fumigación o erradicación se presenta un efecto globo, es decir, se fumiga en un lugar, se disminuyen los cultivos ahí pero pronto aparecen en otro lado. Eso pasó incluso a nivel regional. En los noventa Perú y Bolivia eran los mayores productores de hoja de coca; comenzaron a reducir y los cultivos crecieron en Colombia. A nivel local la siembra estaba concentrada en Putumayo y Caquetá, cuando se redujo allá comenzó a incrementar en el Pacífico. Ahora estamos en un pico de hectáreas cultivadas nunca antes alcanzado.
¿Cuáles son las razones de ese aumento? ¿No funcionaron las estrategias de erradicación?
Creo que las políticas de erradicación o sustitución van a ser inefectivas a largo plazo si el Estado no llega con la batería de servicios que necesita para hacer presencia en esos territorios: bienes públicos, alternativas económicas, vías… El campesino cultivador no se está enriqueciendo, no se está volviendo millonario. Hoy se ha abierto una discusión sobre cuál es el umbral para determinar cuando un campesino es una persona con necesidades económicas o un “narcocultivador”. Francisco Gutiérrez Sanín de la U. Nacional lo explicó en el curso sobre Producción, Consumo, Trafico de Drogas del Cesed: si un campesino tiene menos de 1.78 hectáreas de coca, es considerado un campesino necesitado, pero si tiene 1.79 es considerado un “narcocultivador”. Esta es una visión problemática porque la gente no se está enriqueciendo por tener 2 hectáreas. Necesitamos alternativas viables para estos campesinos y hablar sobre la presencia del Estado en los territorios. Se ha dicho que el cacao puede ser una salida para la coca, pero el cacao se demora tres años en dar la primera cosecha. ¿Y mientras tanto qué pasa? La coca es muy virtuosa, algunas dan cosecha cada tres meses y duran 50 años. Mas allá de un producto para sustituir, se necesita un plan estructural para dar el salto de economías ilícitas a la economía legal…
Claro y que para el cacao hacen falta vías para sacar los productos, tierras…
Es que los cuellos de botella de esos productos la coca los tiene resueltos: cómo sacar el producto, a quién vendérselo; incluso se lo recogen en la puerta de la finca.
Actualmente hay 99 mil familias inscritas al Plan Nacional de Sustitución de Cultivos (PNIS). ¿Este plan puede ser una alternativa para salir de la coca?
En mi trabajo de investigación me he enfocado en una mirada preventiva al tema de los cultivos de uso ilícito, no en las familias que ya están cultivando. Me parece que toda la mirada de la política de drogas está enfocada en los que ya están cultivando cuando existe un potencial en la gente que no está cultivando y que se resiste a esos cultivos. Creo que el enfoque del PNIS es muy puntual: se habla de la sustitución con un producto determinado pero varias preguntas quedan sin resolverse: ¿cómo van a sacar los productos? ¿qué pasa con la educación en esas zonas? En las regiones con presencia de cultivos hay otros problemas muy difíciles: los cocaleros están en resguardos indígenas o en zonas de comunidades negras y no necesariamente son habitantes nativos de estos territorios. ¿Como llegar con los programas del Estado cuando hay esos conflictos? La política de drogas y el PNIS necesita también un enfoque étnico.
Una de sus investigaciones más conocidas tiene que ver con el caso del Consejo Comunitario de la Cuenca del Río de Yurumanguí, ¿por qué es importante este caso en el debate actual sobre los cultivos de uso ilícito?
Según el último reporte de Unodc, el 16% de los cultivos de uso ilícito están en tierras de comunidades negras. En mi investigación me interesé en Buenaventura. En esa ciudad, hay más de 40 consejos comunitarios de comunidades negras. Uno mira los mapas y ve que Buenaventura pareciera estar rodeada de cultivos de uso ilícito, abajo en el Cauca, y arriba en los límites con Choco. Pero en los consejos comunitarios de Buenaventura no se han expandido tanto los cultivos. Esto me llamó la atención porque en ese territorio tienen todas las condiciones para tener cultivos de uso ilícito: hay poca presencia del Estado, no hay proyectos productivos viables, tienen a los vecinos con coca y hay grupos armados que presionan a las comunidades.
En la investigación con mi colega Iván Lobo indagamos por la resistencia en esas comunidades y nos dimos cuenta de que muchas veces son ellas mismas las que toman la decisión de no cultivar. Comenzamos a mapear las estrategias de resistencia y vimos que hay líderes que dicen “no, aquí en mi territorio no siembran”, otros que negocian y permiten que se siembren máximo X hectáreas y otros que tienen una confrontación activa y proponen erradicaciones manuales de cultivos para no dejarlos entrar, ni a los cultivos ni a los actores armados.
Lo que vimos es que cuando un líder de un consejo comunitario logra permear ese discurso en la comunidad, la resistencia es efectiva para prevenir la entrada de los cultivos de uso ilícito. El caso de éxito más conocido es el del Consejo Comunitario del río Yurumanguí, que desde un comienzo dijo que no permitiría los cultivos de uso ilícito. Han organizado jornadas de erradicación manual, financiadas por ellos mismos, para sacar los cultivos de sus territorios. Han hecho mingas para prevenir que entren los mineros en su territorio. Ahora, lo que pasa es que esa resistencia no puede ser un substituto del Estado; es frágil si la comunidad no tiene la presencia del Estado y alternativas productivas. Esto es preocupante en la medida en que Buenaventura puede estar, en algunos años, como está Tumaco ahora. Una alternativa para el Estado sería invertir en las comunidades, en su capacidad organizativa y en los procesos de gobernanza local para que se detenga la expansión.
¿Cuáles son los motivos para que una comunidad que no tiene las necesidades básicas satisfechas resista ante unos cultivos que podrían representarles más ingresos?
Nosotros mapeamos la evolución de los cultivos en cada consejo comunitario e hicimos entrevistas a los líderes para entender por qué aumentaban o por qué disminuían. También hicimos encuestas en diferentes consejos comunitarios para entender por qué en unos, como el Yurumanguí, no había cultivos y en otros sí. Encontramos que el capital social, medido como la confianza en la Junta del Consejo Comunitario y el nivel de participación en organizaciones comunitarias, por ejemplo, son elementos muy importantes para que se fortalezca esa resistencia. Aquellos que resisten tienen mayor nivel de capital social que sus vecinos.
Cuando uno va al Consejo Comunitario de Yurumanguí, por ejemplo, se encuentra con letreros que dicen que no permitirán los cultivos porque no quiere que el gobierno “fumigue, contamine y quite el espacio de vida y el proyecto de vida político organizativo”. Y lo hacen, creo yo, por una defensa del territorio, porque saben que los cultivos o la minería pueden amenazar la gobernanza sobre el territorio. Si otros consejos comunitarios vieran la situación del Río Quito, en Choco, por dejar entrar maquinaria ilegal o por dejar entrar los cultivos, podrían pensarlo dos veces. Al principio pueden pensar que es bueno tener una hectárea o tener una draga, pero al final lo que está en riesgo es la defensa del territorio.
¿En el estudio identificaron esa resistencia en las comunidades indígenas?
Si uno revisa los mapas es evidente que los derechos de propiedad colectivos han sido útiles para la conservación ambiental. La coca empezó llegando a las comunidades negras desde 2001, empezó llegando en la frontera y fue subiendo. En algún punto hubo coca en resguardos indígenas en el sur del país, y en algunos ya no hay. Creo que, en ausencia de las categorías de conservación, la situación sería aún peor. Tanto los resguardos como los parques nacionales y las comunidades negras han ayudado a detener la deforestación y el avance de los cultivos de uso ilícito. Claro, los derechos de propiedad no son suficientes, pero si no fuera por esos derechos los territorios negros e indígenas podrían estar llenos de coca y no lo están. Ahora, si uno mira la situación de Tumaco es difícil porque hay actores armados que irrumpen en la gobernanza territorial y ahí la resistencia se vuelve más frágil. Por eso decía que es importante el redireccionamiento de la política para fortalecer la gobernanza de afros e indígenas.
Esa fragilidad se puede ver hoy en el Sur de Córdoba, en Catatumbo….
Es difícil porque son zonas que dejaron las Farc y que están siendo ocupadas por otros actores armados, y lo peor del conflicto es cuando no se sabe quién está al mando en un territorio determinado. Se vienen tiempos difíciles, sin embargo, pensando en el trabajo de Ana Arjona, quien publicó un libro muy interesante (Revelocracy), lo cierto es que ella aborda toda esta discusión sobre cómo los actores armados definen un orden local en los territorios a partir de la lectura que hacen de la organización comunitaria. Es muy distinto el orden local que imponen los actores armados cuando una comunidad está organizada. Las comunidades nunca pierden su agencia, por eso son tan valientes. La política de drogas no puede desconocer la capacidad de agencia de las comunidades
Y hay una serie de presiones internacionales, como la de Trump…
A nosotros nos toca unirnos como latinoamericanos para que el foco de la política de drogas no sea el eslabón más débil de la cadena: el campesino y lo más fácil de medir, numero de hectáreas cultivadas. Acá hay otros eslabones que se deberían estar mirando: incautaciones, laboratorios destruidos, etc…
¿Cuáles son las consecuencias de criminalizar el consumo?
Se debería cambiar el enfoque de prohibicionismo a un enfoque de salud pública y educación. Hablar de consumo cero es irreal, no tiene ningún sentido. Tenemos que hablar sobre salud pública, sobre regulación. En una presentación en el curso, Rodrigo Uprimny explicaba cómo el enfoque prohibicionista ha terminado en encarcelamientos y penas desproporcionadas. En lugar de criminalizar al campesino y al consumidor, deberíamos enfocarnos en desarrollo rural integral, salud pública y educación.
¿Qué efectos puede tener la política de drogas actual a largo plazo?
Pues el glifosato ya lo probamos y vimos que no funcionó o, al menos, hubo un efecto globo y los cultivos que se erradicaban se trasladaron a otros lugares. Esto sucede porque hay una demanda mundial. Acá hay unos llamados de atención sobre principios de precaución en temas ambientales y de salud que deberían tomarse antes de optar por una decisión que implique volver a las fumigaciones. Desde el Cesed queremos hacer la evaluación de las diferentes políticas de drogas para ver su efecto en el largo plazo.
