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¿Es posible una Renta Básica Universal en Colombia? Echamos cuentas con los expertos Ilustración: Juan Ruiz
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¿Es posible una Renta Básica Universal en Colombia? Echamos cuentas con los expertos

Santiago A. de Narváez - Junio 19, 2020

Hay varios pasos importantes que hay que dar para lograr en el país una RBU. Entre ellos, los más urgentes, una reforma tributaria estructural que sea progresiva, equitativa y eficiente.

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Este texto hace parte de nuestro especial Renta Básica Universal, donde intentaremos dar cuenta de esta audaz propuesta económica que, a partir de la crisis del coronavirus, ha tenido una exponencial acogida entre economistas y organismos internacionales.

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Democracia, vaya gracia

Para hablar de las posibilidades de la implementación de una Renta Básica Universal en Colombia habría que hablar de una demanda.

Y no digo la demanda que como sujetos políticos estamos en la obligación de hacerle al Estado colombiano para que nos reconozca -y reconozcamos en todos- el derecho a una vida material asegurada.

Hablo, en cambio, de la demanda que, ante la Corte Constitucional, interpusieron algunos economistas y constitucionalistas solicitando que se declare inexequible el actual Estatuto Tributario.

Vamos pues.

El pasado 27 de mayo, la organización Dejusticia presentó, junto a economistas y abogados, una demanda solicitándole a la Corte que declarara inexequible el Estatuto Tributario, pues este va en contra de los principios de progresividad, eficiencia y equidad consignados en el artículo 363 de la Constitución colombiana.

El sistema tributario no es progresivo: en la demanda argumentan que tanto personas naturales como jurídicas que pertenecen al 1% y al 0,1% de los mayores ingresos del país (súperricos y súper-súper ricos) pagan impuestos en menor proporción que personas (jurídicas y naturales) de ingresos más bajos.

Un sistema tributario que sea progresivo disminuye la desigualdad. Eso no pasa en Colombia: si uno mira el índice de Gini en Colombia antes y después de impuestos, se da cuenta de que la desigualdad no disminuye. Es decir, el sistema tributario no ‘corrige’ la desigualdad.

El sistema tributario no es equitativo: pues empresas o personas naturales que tienen las mismas características (en ingresos o tipo de actividades económicas) pagan distinto por cuenta de beneficios tributarios específicos.

El sistema tributario colombiano no es eficiente: la recaudación no es sencilla y existe una compleja red de regímenes tributarios que nacen a partir de cerca de 250 beneficios tributarios. ¿Cómo va a ser eficiente un sistema tributario con tal cantidad de excepciones a la regla?

¿Pero por qué habría de importarnos que nuestro sistema tributario sea ineficiente, inequitativo y regresivo? La respuesta tiene que ver con la democracia.

—Rodrigo Uprimny tiene una frase: si uno quiere ver el pacto social que tiene un país, no mire su Constitución. Vea más bien el sistema de impuestos. Si un país tiene una Constitución que dice que somos iguales y vivimos en democracia, pero su sistema tributario no es equitativo sino tiene privilegios: entonces esa es una sociedad estamentaria y fundada en privilegios —dice Alejandro Rodríguez, investigador principal de la línea de Justicia Económica en Dejusticia.

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Rodríguez es una de las 27 personas que firman la demanda.

—Los impuestos reflejan la concentración del poder político. Se trata de algo estructural —dice.

No en vano, en los últimos diez años, ha habido seis reformas tributarias (la última, la infame, fue la que aprobó el Congreso en diciembre del año pasado en pleno Paro Nacional).

—De lo que nos hemos dado cuenta es de que el sistema tributario está tan capturado por grupos de interés y lobby que no importa si la academia dice que el sistema tributario es injusto; esas reformas se mueven en un ámbito político —dice Rodríguez.

Impuestos S. A.

—Es muy sencillo —replica desde el otro lado de este especial de Renta Básica, el senador Iván Marulanda— ¿Quién propone los impuestos? El Gobierno. ¿Quién aprueba los impuestos? El Congreso. ¿Quién elige al Presidente y al Congreso? El pueblo en elecciones. ¿Cómo se hacen esas elecciones? Con plata. ¿Quién pone la plata? Los que tienen la plata. Y la ponen con una condición: no me pongan impuestos.

—¿Cómo es eso? —pregunta el entrevistador.

—Entonces: cuando llegan al Gobierno, los que llegan al Gobierno con el apoyo de estos sectores, y cuando llegan al Congreso, los que llegan al Congreso con el apoyo de estos sectores, llegan con el compromiso de no poner impuestos. Cuando hay la necesidad de una reforma tributaria, inmediatamente empiezan a ponerle a cada renglón una salvaguardia para no afectar a esos actores económicos que les financiaron esas campañas. Entonces tenemos un sistema tributario lleno de privilegios, de gabelas —dice Marulanda.

—Habría que hacer una reforma política…

—¡Claro! se necesita primero una reforma política. Y por eso se habla del financiamiento del Estado a las campañas políticas. Que las campañas políticas sean solo financiadas por el Estado para evitar que el poder real esté en manos de los que ponen la plata para las campañas.

Digamos que, teniendo por objetivo hacer una reforma estructural del sistema tributario (que sea progresiva, equitativa y eficiente) habría que pensar también en que quienes legislen esa reforma no estén cooptados por grupos de interés que no quieren que les pongan más impuestos.

Derechos quebrados

Sigamos con los peros. Alejandro Rodríguez de Dejusticia dice:

—Los recursos que vienen de impuestos son fundamentales para financiar los derechos económicos y sociales, por ejemplo. El sistema fiscal es importantísimo para los derechos humanos.

Y para pagar derechos aquel del que parte la Renta Básica Universal, diría uno: el derecho a tener una vida material asegurada.

—Pero la renta básica no va a suceder con el sistema tributario actual. Es impagable —dice Rodríguez.

Miremos entonces algunos datos.

Decíamos antes que el sistema tributario tiene cerca de 250 regímenes tributarios. Esto se traduce en exenciones y beneficios para empresas y personas naturales que se traduce, a su vez, en plata que deja de recibir el Estado por impuestos. O como dicen los economistas: se erosiona el recaudo.

Luis Jorge Garay y Jorge Enrique Espitia han hecho los siguientes cálculos en estudios de octubre del año pasado y abril de este año: estiman que en exenciones y en tratos preferenciales el Estado deja de recaudar más o menos el 3% del PIB al año. En ese 3%, calculan Garay y Espitia que las ¾ partes son súper ricos y súper súper ricos (5% de los mayores ingresos del país y 0,1% respectivamente).

Otro dato: Colombia es uno de los países en la región que menos recauda en impuestos en relación a su PIB.

Colombia está muy por debajo del promedio latinoamericano del porcentaje de PIB que se recauda en impuestos. Fuente: OCDE

Según cifras de la OCDE, en América latina el promedio de recaudo es 23,1% del PIB y Colombia está en 19,4%: casi 4 puntos por debajo (y 15 puntos por debajo del promedio de países de la OCDE).

—¿Es descabellado pensar que esa reforma estructural pueda acercarnos al promedio de recaudo de países de la OCDE?

—No, no es loco pensarlo —responde Alejandro Rodríguez—.Brasil está cerca de ese promedio, igual que Uruguay. Cuba está por encima. Son modelos de país. En Colombia se ha instalado una visión más neoliberal del papel del Estado en la provisión de bienes y servicios y eso lo que ha hecho es debilitar los recursos del Estado. Se trata de una visión de país de cuánto quiero recaudar y cuánto quiero que el Estado gane en impuestos.

Una visión de país. Una visión del papel del Estado.

Marcela Eslava, decana de Economía de la Universidad de los Andes, decía en una entrevista reciente que: “dados los ingresos tributarios que existen, tenemos unos programas sociales y en general un gasto de gobierno demasiado ambicioso. Pero si como sociedad decidimos que queremos ese Estado mucho más grande y robusto, eso es legítimo”. Y añadía: “si queremos un Estado mucho más robusto, tenemos que proveerle los ingresos. Más que decir que se le exige mucho en los gastos, sí creo que es cierto que se le exige algo en los gastos que no es consistente en los ingresos y hay que ajustar el uno, el otro o ambos”.

Una visión de país. Una visión del papel del Estado.

—Que yo sepa, nadie ha derogado el Estado social de derecho, ni la Constitución del 91, ¿cierto?

El que hace la pregunta retórica es Luis Jorge Garay: uno de los economistas más prestigiosos del país y quien ha asesorado a los 54 senadores que impulsan una Renta Básica de Emergencia y uno de los firmantes de la demanda al sistema tributario.

—La experiencia europea —dice Garay— muestra que si se quiere un Estado que cumpla y provea todos esos servicios, tiene que aumentar el recaudo vía impuestos al menos en un 21% respecto del PIB.

Noticias internacionales

Para sacar un poco el debate de Colombia, miremos dos noticias económicas publicadas este domingo y lunes (15 y 16 de junio de 2020). La primera es una entrevista que la actual directora del FMI, Kristalina Georgieva, le concedió a El País de España. Georgieva, que llegó al cargo en octubre del año pasado, habla de una necesaria “redistribución desde el punto de vista fiscal”. Y dice que “es justo que los ganadores de esta crisis contribuyan al resto de la sociedad”.

Otra noticia que lleva el siguiente titular: “Economistas como Stiglitz y Piketty piden una reforma fiscal global para pagar la crisis”. En la Comisión Independiente para la Reforma de la Fiscalidad Corporativa Internacional (Icrict) y Oxfam, los economistas —entre los que se encuentra el Premio Nobel Joseph Stiglitz, el economista francés Thomas Piketty y el colombiano José Antonio Ocampo— concluyen que “los impuestos de Sociedades no son suficientes y deben ser parte de un sistema integral de tributación progresivo, que contemple la renta y el patrimonio”. Piketty recordó que acabada la Segunda Guerra Mundial, en Japón y Alemania hubo impuestos con tasas de más del 50% sobre el patrimonio que les permitieron a esos países reducir su deuda pública rápidamente.

Rentismo vs Renta Básica

—¿Por qué en Colombia no se puede ni plantear un impuesto como este? —pregunta de nuevo retórico Garay—. En términos tributarios, en los países nórdicos los impuestos son entre el 35% y el 40%. ¿Por qué en Colombia no se pueden mencionar esas tasas? Pues porque estamos ante los poderes. El sector financiero, por ejemplo, gana por todo lado.

—Políticas neoliberales se han aplicado en Colombia desde hace al menos 30 años. ¿Nuestra desigualdad socioeconómica se explica desde ahí?

—No exclusivamente —responde Garay—. Y para explicarle le tengo que explicar una visión analítica que tengo; una hipótesis.

—A verla.

Colombia es un país, no el único, donde ha predominado el rentismo, que va más allá de la búsqueda de rentas. El rentismo es usufructo en la estructura de poder para favorecer intereses egoístas sin responsabilidad social. Es una práctica social, política, cultural. Y esta práctica ha estado desde inicios de la República.

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—¿Cómo se ve eso?

—En la lucha por la tierra, por ejemplo. Los grandes señores con ejércitos privados buscan la expansión de su dominio en la tierra pero no para producir, sino porque la tierra da un poder económico, social en el territorio, que son bases de poder político. Ahora en siglo XXI es igual. Estamos en la lucha por la tierra. Los territorios en alianza con ilegalidad aprovechan para usufructuar el poder, pero no necesariamente para producir, sino para una acumulación de poder político y territorial.

—¿Y por qué Colombia la lucha por la tierra sigue siendo eje central?

—Eso no pasa en ningún otro país…bueno, salvo algunos países de África. El rentismo también explica por qué la ilegalidad se asentó tan fuertemente en el país, antes incluso de que llegara el narcotráfico. Primero estaba el contrabando, las esmeraldas se robaron con el uso de la fuerza al Estado. Y ese rentismo, finalmente, ha agudizado la concentración del poder en sentido amplio: la expresión de la acumulación del poder económico va de la mano del poder político. Acá se crearon unas instituciones que van de la mano de la óptica del rentismo.

—¿Cómo así?

—Colombia tiene instituciones extractivas: la institucionalidad favorece la movilización de renta de los poderosos. Hay una institucionalidad extractiva y una simbiosis muy importante entre poder político (legar e ilegal), el poder económico y el poder militar. Claro, eso con neoliberalismo se amplía. Y peor en nuestro caso, porque en el neoliberalismo, cuando no hay mercados perfectos, requiere una regulación estricta y una fiscalización ciudadana estricta. Aquí no tenemos nada de eso.

—¿Como se soluciona esto?

—Un problema de prácticas sociales, tenemos que cambiar y trabajar integralmente en eso. En lo tributario eso queda claro. Hay que quitar esas exenciones que favorecen a los poderosos. En las pensiones, en la salud, hay que cambiar ese sesgo pro-rico por un sesgo pro-igualdad o por-equidad. En lo social, porque somos una sociedad excluyente muy seriamente. Es un trabajo de cambio de sociedad, de construcción de sociedad incluyente y democrática. Lo tributario será uno de los enemil pasos que tememos que dar. Pero hay que tener una cultura de redistribución

El monopolio y la demanda

A eso le apunta la demanda de estos abogados y economistas al Estatuto Tributario.

La Corte Constitucional no suele aceptar demandas que tengan evidencia empírica para respaldar los argumentos, como es el caso en esta demanda.

—La Corte hace un análisis constitucional en abstracto: compara la normatividad frente a la Constitución, pero no evalúa los efectos prácticos de la ley —dice Alejandro Rodríguez—. En la demanda nosotros mostramos casos en los que la misma Corte ha flexibilizado esa norma de análisis y ha aceptado demandas que tengan evidencia empírica.

En caso de que la Corte acepte la demanda y falle a favor y exhorte al Congreso para que haga un nuevo Estatuto Tributario, que cumpla con los principios de progresividad, eficiencia y equidad, se le quitaría el monopolio al Ministerio de Hacienda sobre decisiones tributarias.

(Recuerde el lector, nota aparte, en qué momentos se suelen aprobar las reformas tributarias en el país. Un 18 de diciembre, en la noche, donde nadie está pendiente y hay muy poca posibilidad de que se debatan asuntos de manera pública etc).

—Acá lo que suele pasar es que el Ministerio de Hacienda lleva su reforma tributaria al Congreso y los congresistas no tienen capacidades técnicas para hacerle contrapeso —dice Rodríguez.

—Ajá…

—Y se dedican a meterle micos o artículos para que les dé popularidad política o para beneficiar a grupos de lobby.

—¿Cómo cambiaría eso?

—Nuestro argumento es que la Corte puede dar un valor agregado y crear unos mecanismos de seguimiento para asegurarse de que el fallo se cumpla. Como lo hizo en la sentencia t-025/ sobre la población desplazada: creó unos mecanismos de seguimiento para que efectivamente esa sentencia se cumpliera. Había varias estrategias de seguimiento, creó unas audiencias y unos comités de seguimiento al fallo, que estaban integrados por todos los actores relevantes y ayudó a coordinar para que esos mecanismos de seguimiento pudieran ayudar a hacer esta política pública de manera robusta.

—¿Igual acá?

—Sí. Estos mecanismos introducirán a más actores en la construcción de ese Estatuto Tributario: sociedad civil, académica, habría todos los reflectores sobre esa reforma. Y la Corte jugaría un papel importante en el seguimiento del fallo.

Echar cuentas

Volvamos entonces al debate nacional (si es que se lo puede llamar debate) sobre el papel del Estado en la economía.

—Hay que robustecer el Estado social de derecho —dice Garay—. Y eso implica que el Estado no puede relegarle la salud al sector privado. Que hay que proteger la producción de bienes estratégicos: en relación de salud y a la seguridad alimentaria. Hay que replantear un Estado, no estado-céntrico sino un Estado que tiene prioridad en muchos sectores. No un Estado burocrático sino un Estado moderno que tenga relevancia en sectores que, como lo reveló la pandemia, el mercado no puede suplir.

(Sólo para poner un ejemplo de cómo piensan los líderes políticos colombianos, en relación a los tributos, nomás hay que ver una de las respuestas que dio Uribe en una entrevista reciente a La Silla Vacía, en donde el senador decía que en diciembre había salido muy contento del Congreso porque, entre otras cosas, se aprobaron: “menos impuestos”. En fin).

¿Cómo se robustecería (tributariamente) el Estado colombiano para que pudiera costear los derechos consignados en la Constitución?

En la propuesta que hicieron Luis Jorge Garay y Jorge Enrique Espitia para financiar la renta básica de emergencia por tres meses hay las siguientes cifras y propuestas (en relación a los impuestos):

Actualmente las tasas efectivas de impuestos a la renta de las personas súperricas y super-superricas es alrededor del 2%. Ellos hablan de subir ese recaudo a entre 6% y 8%.

De los 3 millones de personas que declaran renta en Colombia, el 5% (superricos) correspondería a 150.000 colombianos. Y el 0,1 equivaldría a los 3.000 colombianos más ricos del país.

—La idea es que ese impuesto sea progresivo —dice Garay, es decir: que entre más riqueza, mayor la tasa de impuesto.

Las empresas más ricas del país, por su parte, tienen unas tasas efectivas de máximo el 6%, a pesar de que las tasas nominales estarían rondando el 30%. (Se habla entonces de tasa efectiva porque lo que está en el papel —tasa nominal— al final no importa si lo que termina pagando la empresa es otra cosa).

En las empresas súperricas y súper-súperricas la tasa efectiva de impuesto directo no está relacionada con la tasa de ganancia. ¿Qué quiere decir eso?, que hay un margen el verraco. Aunque la tarifa nominal es muy alta, 33%, la efectiva alcanza a ser sólo del 6% —dice Garay.

Con estos dos ajustes, nomás con esas dos correcciones, calculan Garay y Espitia, se recaudaría un 1,6% del PIB más en impuestos.

—Nosotros decimos —dice Garay— que habría que subir entre un 6% y 7% de recaudo en relación al PIB.

En todo caso, y aunque Colombia, con un enorme esfuerzo, lograra hacer una reforma tributaria que nos pusiera un poco por encima del promedio de recaudo de América latina, estaríamos lejos de poder costear una Renta Básica Universal.

¿Que por qué?

—Yo soy universalista —dice Luis Jorge Garay, diciendo que filosóficamente está de acuerdo con los postulados de una Renta Básica Universal—. Pero es que en la práctica, el debate teórico se desvanece porque en Colombia no hay cómo pagarla.

Miremos.

—Una Renta Básica Universal de un salario mínimo durante todo el año le costaría a Colombia el 50% de su PIB —dice Garay. —Eso de entrada es imposible pagarlo.

Los cálculos entonces son así:

Si en vez de que sea para todos los colombianos, se entrega un salario mínimo por hogar (16 millones de hogares), eso costaría el 14% del PIB. (Y esto ya le quita lo universal que habría en la propuesta de Renta Básica).

—Pero eso sigue siendo un enorme porcentaje del PIB —dice Garay.

Si se hace con los 9 millones de hogares más pobres del país y los más vulnerables, eso cuesta un 9% del PIB.

—Eso sigue siendo mucho —dice Garay.

Entonces, no entregarle un salario mínimo entero sino medio salario mínimo: eso equivale al 4,5% del PIB.

—Sigue siendo mucho.

Si se reduce no a 9 millones de hogares, sino a 6 millones (los más pobres), eso equivaldría a un 3% del PIB.

—Que aún sigue siendo una carga muy verraca —dice Garay— pero hay que apuntarle a eso.

Antes de partir

El debate, por supuesto, no está zanjado. De lo que se trata con la discusión sobre una Renta Básica (de emergencia, permanente o universal) es de la reapertura de los debates de economía política en el país que estuvieron cerrados, ¿cooptados?, por señores de la palabra económica. La pregunta por la Renta Básica Universal —en el caso colombiano al menos— resucita la pregunta por el papel del Estado en la economía, por la centenaria desigualdad que hemos atravesado como país. Despierta las preguntas dormidas sobre el lugar de los impuestos en nuestra economía. Y por la necesaria participación de los sujetos políticos —llámese ciudadano, llámese activista, llámese periodista— en las discusiones económicas y fiscales. Y a la reintroducción de la imaginación en el campo de la, hasta ahora, entumecida política colombiana.

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Santiago aparece por acá.